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规章因民众反对推迟出台是走向正义的体现

杨 涛


北京市政府去年起草的房屋租赁管理办法(草案)在征集意见时，由于246条市民意见中大多数持反对态度，该规章推迟出台，列入到今年立法调研项目。这意味着，一部本可以在2004年出台的政府规章暂时搁浅，等待调研结论。市政府法制办主任周继东称，该规章最早要到2006年才能启动立法。(《新京报》3月10日)
法律是针对一般性或特定性的事务，对所有人具有普遍性效力的规范，因此，法律是对民众的生活息息相关。在现代民主社会，法律必须体现民意，是民众意志的体现，否则不具有“合法性”，所以法律也必然体现为多方利益的博弈、协商和妥协，立法必须由民意的代表来进行并经他们通过，而且还必须将草案交由民众直接讨论，征求民众特别是那些与法律中有直接利害关系的人的意见。因此，我们看到，人大在通过一部法律前要经过拟订草案、征求意见、分组讨论、大会通过等复杂的程序，时间也相对较长，以充分保证法律的公意性和可行性。
但是，现代社会的复杂性和变化的讯捷性，需要有关公权力机关对之及时作出反映，因而，在现代社会，政府所享有的立法权限不断地扩大，议会委托政府立法的现象也愈来愈频繁。在我国，法律体系中，除了宪法、基本法律、法律外，还包括行政法规、行政规章、地方性法规、条例以及地方政府规章。像行政法规、行政规章、地方政府规章其实就是政府立法，其享有的立法权限却比较大，并且与民众的生活也息息相关，但这样的立法没有人大代表参加，更没有普通民众参加，因此，在这些政府所进行的立法中所反映的民意必须有限。
因此，笔者认为，北京市政府在起草的房屋租赁管理办法时听取民众的意见并且在大多数民众反对时推迟立法是一个明智之举，是使规章走向正义的具体体现。
首先，它让民众参与到政府立法中，更能反映各方的意见，平衡各方的利益，体现规章的民主性。笔者注意到，在这部规章虽然是由市政府法制办纺筹起草，但首先是由市建委、市公安局拿出初步意见，这就必然使规章中更多的只是反映政府管理部门的意见，更少考虑被管理人的意见，这样就不利于利益的平衡和妥协，不利于反映其公意性，而听从民众意见则能在很大程度上弥补这一点。
其次，民众参与进到政府立法中，并影响立法进程，更可能保证规章的可行性。法律不能完全靠强制力来执行，法律必须以其制定的程序正当性和内容的合理性，让人们从内心信仰，才能在全社会得到普遍遵守。民众有权参与了政府立法，并在规章中体现了自己的意志，规章在实践中的执行所受到阻力就会大大减少。
再次，民众参与进到政府立法中，也更有利保证政府立法的科学性。法律涉及多方利益，必须集思广益，既要听取专家意见，也要听取民众意见；既要听取管理者的意见，也要听取被管理者的意见，才能使法律更加趋于完善。民众对北京市这部规章的反对意见主要是针对草案规定的登记备案、治安管理责任的划分、房租确定方式中的指导租金，以及房屋租赁管理部门过多、拖欠房租的处理方法等。这里面许多意见是比较中肯的，比如有人提出，“房屋是房屋所有权人的物权，出租房屋是《民法通则》赋予公民处理私有财产的一项基本权利，地方法规无权要求备案。”那么，草案出现的这些不足有些是起草者基于自身管理角度有意无意忽视的，也有一些是确实难免考虑不周引起的，民众这时实际上成为了政府的“外脑”，给政府立法起到拾阙补遗的作用。
最后，我们还要提出的是，鉴于目前我们民众对于规章等政府立法错误的监督和制约手段有限，因而，政府在制定规章时听取民众意见并让民众能影响立法进程显得尤为必要。依照我国的有关法律，像政府规章之类的“抽象性行政行为”并不在行政诉讼范畴，民众不能对其否合法提起诉讼。立法法虽然规定，有权接受备案的机关对报送备案的规章，有权进行审查。但这种审查取决于接受机关的意愿，并不具有强制性，在实践中极少进行。因此，政府在制定规章前听取民众意见很有必要，以确保其的合法性。

江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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最高人民法院 公安部


最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知
1992年12月1日，最高法院、公安部

各省、自治区、直辖市高级人民法院，公安厅、局：
为了正确、及时地处理道路交通事故，保护当事人的合法权益，教育和惩处道路交通事故责任者，国务院于1991年9月22日发布了《道路交通事故处理办法》（以下简称《办法》）。各级人民法院与公安机关应当密切配合，严格依法办案。现就处理道路交通事故的有关问题通知如下：
一、自1992年1月1日《办法》实施后，当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时，除诉状外，还应提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论。人民法院对于符合民事诉讼法第一百零八条规定的起诉，应予受理。1992年1月1日以前发生的道路交通事故，仍按各省、自治区、直辖市原有规定处理。
二、发生在公路、城市街道和胡同（里巷）以及公共广场、公共停车场等专供车辆、行人通行的地方的交通事故，公安机关应当依照《办法》第五条的规定处理。其中公路是指《中华人民共和国公路管理条例》规定的，经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路（包括国道、省道、县道和乡道）。当事人就非道路上发生的与车辆、行人有关的事故引起的损害赔偿纠纷起诉，符合民事诉讼法第一百零八条规定的起诉条件的，人民法院应当受理。
三、公安机关依据《办法》第十条、第十三条、第十六条的规定，作出紧急使用单位或者个人的交通工具和通讯工具、指定预付伤者医疗费、处理尸体的决定，当事人因此向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
四、当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。
五、公安机关依据《办法》第二十四条的规定，对当事人造成交通事故和违章行为分别裁决、合并执行处罚的，可以使用一张处罚裁决书。当事人申请复议、提起行政诉讼和公安机关复议的期限按照《办法》第二十八条的规定计算。
六、对于案情简单、因果关系明确、当事人争议不大的轻微和一般事故，公安机关可以按照《道路交通事故处理程序规定》采用简易程序当场处罚和调解，但当事人不同意使用简易程序处理的，不适用简易程序。当场调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行，当事人可以持公安机关的调解书或者调解终结书向人民法院提起民事诉讼，人民法院应当依法予以受理。
七、道路交通事故发生后，被公安机关指定预付抢救伤者费用的当事人，以其无道路交通事故责任或者责任轻而对预付费用有异议的，持公安机关调解书、调解终结书或者认定该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论，可以向人民法院起诉，符合民事诉讼法第一百零八条规定的起诉条件的，人民法院亦应当受理。
八、人民法院审理交通肇事的刑事案件时，应当严格依照刑法第一百一十三条的规定，以及最高人民法院、最高人民检察院1987年8月21日《关于严格依法处理道路交通肇事案件的通知》（法（研）发〔1987〕21号）办理。对于造成交通事故构成交通肇事罪的，必须依法追究刑事责任，并根据犯罪情节，分别适用刑法第一百一十三条的不同量刑档次定罪量刑。适用缓刑必须符合法定条件，防止滥用。
九、人民法院审理交通肇事的刑事案件，应当对案件事实、证据进行认真审查、核实。只要求做到“两个基本”，即案件的基本事实清楚，基本证据确实充分，不要纠缠不影响定罪量刑的枝节问题。
十、人民法院受理因道路交通事故引起的损害赔偿或者返还财产案件后，可以向处理该案的公安机关发出调卷函或者由办案人员持调卷函调阅公安机关处理该案的全部案卷。公安机关应当于收到调卷函5日内将案卷移交人民法院。一审结案后5日内，人民法院应当将上述案卷退还公安机关。第二审人民法院和再审法院可以根据需要再次调阅上述案卷，亦应当在结案后5日内将案卷退还。