从退补情况析公诉引导侦查取证机制
北京市顺义区人民检察院 卢桂荣、郭小锋
【内容摘要】本文通过实证研究，发现刑事司法实践中存在大量退回补充侦查和侦查部门撤回案件的现象，进而发现与侦查部门的侦查意识、态度和谋略相关。因此，通过对问题的深入研究，需求解决这一问题的对策，也即公诉引导侦查取证。
【关键词】 补充侦查 一次退补 二次退补 公诉引导侦查
为更好地适应庭审改革对公诉证据的要求，积极探索“侦、检”配合的新举措，我院公诉处对近两年来受理侦查部门移送审查起诉案件的退补情况进行调研、分析，以求提高办案效率。
一、两年来退补案件的分析
（一）基本情况
2001年顺义检察院共受理侦查部门移送审查起诉案件468件[1]，其中退补案件95件（包括侦查部门撤案或建议侦查部门撤案11件）占22.9%：一次退补案件78件；二次退补案件17件。2002年我院共受理侦查部门移送审查起诉案件611件，其中退补案件187件（包括侦查部门撤案或建议侦查部门撤案25件）占30.5%：一次退补案件148件；二次退补案件39件。
数据表明：司法实践中，退补案件无论绝对值还是相对值均呈现上升态势。
（二）基本特点
1、从补充侦查事项上看，多而集中。在2002年退补的187起案件中，绝大部分要求补充侦查的事项为犯罪嫌疑人身份证明、赃物移送、证人证言、抓获经过以及排除证据矛盾，而就法律手续、法律程序、强制措施等方面要求补充侦查事项相对较少。
2、从补充侦查案件类型来看，一人多起、多人多起案件较多。在2001年退补的95起案件中，其中58起是属于一人多起或者多人多起案件，占61.05%。因为此类案件相对于一人一起的案件比较复杂，难免会顾此失彼。
3、从补充侦查案件性质来看，多为抢劫、盗窃、故意伤害、强奸案件。2001年退补的95起案件中有67起为该四类案件，而2002年退补的187起案件中有134起为该四类案件。
4、从补充侦查质量来看，一次补侦质量较高，二次补侦质量相对较低。2001年经一次补充侦查起诉的为82.11%，2002年经一次补充侦查起诉的为79.14%；2001年经二次补充侦查起诉的为29.41%，2002年经一次补充侦查起诉的为35.89%。
（三）具体特征
1、一次退补具体特征
一是事实清楚，主要证据充分，缺少辅助证据材料。如赃物未随案移送、未附送身份证明材料、缺少抓获经过等。根据公诉部门证据标准，此证据材料直接与案件定性相关联，如身份证明材料证实犯罪嫌疑人的刑事责任年龄[2]，而在某些案件中刑事责任年龄决定罪与非罪、罪轻与罪重。因此，要求侦查部门进行补侦，既是保护诉讼参与人合法权益的要求，更是公正执法的需要。
二是事实不清，主要证据不足。尤其在共同犯罪中，仅有同案犯罪嫌疑人口供，虽供述趋向一致，但无相应物证、书证或视听资料加以印证情况，一般要退回侦查部门补充侦查。例如，高某、路某、李某涉嫌职务侵占一案，三犯罪嫌疑人所作供述能够相互印证，但缺少相关的帐目、对帐单、收据凭证等书证材。此种情况，不符合提起公诉标准，因此需要退回侦查部门进行补充侦查。
三是事实不清，证据不足。主要表现为：在多人、多起的复杂案件中，犯罪嫌疑人前后供述矛盾、同案犯之间供述不一致以及口供与证人证言之间矛盾的情况较多。例如，我们办理崔某等人抢劫、盗窃案时发现，在案卷中存在同一时间、同一地点李某分别同崔某和田某盗窃摩托车的供述，又有证据证实崔某与田某根本不相识也没有共同实施盗窃行为，故存在明显矛盾，而侦查部门对此未加以排除直接移送检察机关。
四是个别承办人将退补作为缓解工作压力的手段，即以退补为由借用侦查机关的办案期限来缓解工作压力的现象。因为按照刑诉法第140条规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。而对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。这样，在案件数量多的情况下，容易导致个别办案人员随意行使退查自由裁量权。
2、二次退补具体特征
一是补侦质量不高，退而不查，或查而不清。表现为：一方面侦查人员未按照退补提纲要求进行补侦，可以找的证人不去找、可以查的物证、书证不去查，往往以“查不清，找不到”为由，用工作说明来敷衍；另一方面虽进行了补侦，但不到位，反局限于机械地询问证人，补查的书证内容不清，证明力弱[3]。例如张某某等人强奸案，检察机关制作的退补提纲中明确要求补侦案发当晚在现场的证人证言材料，以证实行为人的犯罪事实。但从侦查部门补查重报的材料看，证人所言要么不清楚，要么轻描淡写，其证明力极弱。
二是形式大于内容，为补侦而补侦。侦查部门往往根据公诉部门制作的退补提纲，象征性地开出补侦“药方”。在李某等人涉嫌寻衅滋事案的补侦卷中，我们看到，一侦查员从9：50--17：50几乎没间断地在询问证人，而且在14：20--15：50和14：10--16：10的两份询问笔录中均有该侦查员签字，违背了基本的取证形式合法性原则。
三是侦查部门补侦不能，坚持重报。由于侦查人员在初查中，缺乏针对性、系统性，错过了固定证据的最佳时机，随着时间推移，有些证据材料即使补充侦查证据也难以收集，甚至不能收集。例如邢某故意伤害案，在案卷移送审查起诉之前，被害人张某其前后3次陈述存在明显矛盾以及在场证人施某证言也是前后矛盾，侦查人员没有及时核实并补充证据。由于时间推移，记忆模糊甚至遗忘，故两次退回公安机关均于事无补。
（四）主要原因
1、侦查队伍结构变化和侦查机构内部改革所致
从顺义区刑侦人员的年龄上看，近年来刑侦人员队伍结构趋于年轻化，活力强、干劲足，应该说这种变化在保障人民的安全和促进社会的稳定方面具有不可低估的作用。但由于其程序意识、证据意识、庭审意识相对较弱，实践中存在案件告破但质量不高的现象。从侦查机关内部机构改革上看，2001年年终，顺义区公安分局进行机构改革，实行侦查、预审合一。过去预审担负着案件深掘和公诉前置的职能，一定程度上保证了侦查的质量；现在“侦审一体化”寓预审于侦查中，改革的初衷是为避免取证的盲目性、无序性，但根据我院2001年和2002年两年来案件退补情况分析，侦审一体化的工作模式仍亟待完善。虽然在2002年下半年，又成立了预审大队，但在人员配合，财、物保障上仍不理想，影响了预审功能的发挥。
2、侦查机关缺乏必要的奖惩量化考核制度
从公安机关关于干警奖惩量化考核制度规定上看，案件侦破常与侦查人员奖惩直接挂钩，而与最终能否提起公诉联系并不大。经济杠杆无形中导致侦查人员形成“重破案，轻审查”的思维模式，影响了证据收集和固定的质量。
3、庭审制度改革，确立“证据为中心”庭审模式
从法院庭审改革来看，新的庭审模式强化了控方的举证责任。在庭审过程中，公诉人要围绕起诉书所指控的事实、罪名全面举证，并就证据是否真实、充分，来源是否合法等问题，与被告人及辩护人展开法庭辩论。如果法庭认为证据不足，可以当庭作无罪判决。这无疑增加公诉人指控的难度，故而公诉人在审查起诉时要严格依照起诉条件，对证据的关联性、真实性、充分性以及来源的合法性进行全面、认真地审查。
4、侦查人员证据意识、侦查意识和责任意识不强
从移送的案卷材料来看，“人证”仍是侦查的中心。而“人证就像水上的浮萍，物证、书证却能够固定浮萍”，但在刑事侦查实践中，侦查员往往对物证和书证重视程度不够，尤其表现为物证的提取过程。例如在故意杀人案件中，行为人用刀将被害人杀害，刀在现场，并且刀上粘有被害人的血液。侦查步骤应为：第一步提取刀上指纹，进行鉴定，将行为人和此刀联系起来；第二步鉴定刀上的血液，将被害人和此刀联系起来；第三步对此刀进行妥善保管，以备当庭出示。但我们在办案中发现，目前侦查实践针对此类案件通行的做法是讯问犯罪嫌疑人刀的特征，收集相关证人证言以及随案移送的刀，未能体现出此刀的特殊性。此外，在提取刀时忽视了物证的提取形式和必要保全：多人直接触摸，甚至有的锈迹斑斑。这样，如何能够起到证明作用？
从侦查讯问的技巧上看，直接和诱导方式时有发生。如“当时，你手里没拿工具？”与“当时，你手里有没有拿工具？”不一样。行为人正在犹豫交代之际，经侦查员的诱导提醒立即否认，反映出侦查人员的侦查意识、侦查思路不明。
从卷宗笔录和《起诉意见书》的制作上看，有些多人、多起案件的卷宗笔录和《起诉意见书》较为零乱。审查起诉此类案件时，不得不在理清头绪上耗费大量时间，因为部分案卷并不是按讯问或询问的先后顺序来装订，移送的案件事实也不是根据时间发生的先后顺序加以列举。在某种意义上，也体现出侦查人员的责任意识不是很强，抱有对检察机关的依赖心理。
5、侦查部门对审查批捕工作的误解
侦查部门对审查批捕工作的误解主要表现为两种倾向：一是将侦查监督部门对犯罪嫌疑人的批准逮捕标准视为公诉标准，不再注重案件证据的进一步审查，直接移送公诉部门；二是将侦查监督部门对犯罪嫌疑人批准逮捕的罪名等同于起诉罪名，即便原先对罪名有不同的认定，也完全依照侦查监督部门的意见收集证据，对案件可能涉及其他罪名的证据不再收集[4]。实质上诉讼各阶段对证据要求的标准、等级是不一样的，随着诉讼的不断深入对证据的要求也相应越来越高。例如张某抢劫案，侦查监督部门以故意杀人和抢劫两罪名批准逮捕后，公安机关也即以故意杀人和抢劫两个罪名移送至公诉部门。经认真审查发现，依据公诉的证据标准和所有的证据材料应定张某抢劫罪。这种情况说明侦查部门在收集证据时，起诉意识、庭审意识有所欠缺。
二、公诉引导侦查的必要性及分析
（一）对公诉引导侦查的法理分析
在刑事诉讼中，侦查部门与公诉部门共同履行追诉职能即“大控方”的角色。
一是从诉讼阶段上看，侦查环节处于诉讼的起始阶段，其特征为：收集、固定证据能力较强，但远离审判阶段，把握证据要求能力相对较弱；公诉环节处于诉讼的中间阶段，其特征为：收集、固定证据能力弱于侦查环节，因衔接审判环节，具有较强的证据把握能力。若将侦查环节的侦查优势和公诉环节把握证据标准能力的强项有机结合起来，一方面可以克服侦查证据的盲目性、无序性和不稳定性以及司法资源浪费的现状，另一方面也体现“检、警一体化”的大控诉模式。
二是从诉讼流程上看，侦查部门负责“提出主张”，公诉部门负责“证明主张”，其目的和任务具有同一性。侦查部门收集证据直接为公诉作准备，而公诉部门代表国家提起公诉也离不开侦查的证据材料，共同承担诉讼的风险。因此，从此意义上讲，侦查与公诉是一体的。
三是从侦查制度的来源看，侦查制度的独立源于国家公力救济的垄断。在国家公力救济之前，其侵权行为[5]（含概违法犯罪行为）诉讼方式是双方当事人必须亲自到场，原则上不得委托他人代理[6]的私人救济，侦查与起诉均由当事人自己完成。随着私刑权的禁止和国家对刑罚权的垄断，侦查与公诉相对分离开来，成为独立的部门。据此可知，侦查与公诉的一体化具有历史渊源。
（二）对公诉引导侦查的现实分析
1、公诉引导侦查是新型检警关系的需要
目前司法实践的现状以“侦查为中心”的流水线型诉讼构造，决定了检察机关不但无权主导侦查，还要受制于侦查部门[7]。在这种诉讼构造下，检察机关对侦查活动难以进行有效的动态监督，而侦查部门也困于提供优势的动态协作。现行诉讼构造和侦控模式的缺陷表明，必须对其进行改革。而改革的方向应由“侦查为中心”变为“审判为中心”、由“检察机关不主导侦查”变为“检察机关主导侦查”。这种新型的诉讼结构和侦控模式，有效地监督侦查活动，强化检警互动协作。
政府采购运行规程暂行规定(废止)
财政部
财政部关于印发《政府采购运行规程暂行规定》的通知
财库〔２０００〕１１号
国务院各部委、各直属机构，有关中直机关，人民团体，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团，总后勤部，总装备部：
为了建立规范的政府采购运行机制，确保政府采购工作公开、公正、公平地进行，根据有关法律、法规及《政府采购管理暂行办法》，我部制定了《政府采购运行规程暂行规定》，现印发给你们，请按本规定开展政府采购工作。执行中发现问题，请及时函告我部。
２０００年１０月８日
附件：
政府采购运行规程暂行规定
第一章、总则
第一条、为了建立规范的政府采购运行机制，促进政府采购活动公开、公正、公平地开展，根据有关法律和法规，制定本规定。
第二条、各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体（以下统称采购机关）使用财政性资金（含预算资金和预算外资金）办理的政府采购，适用于本规定。法律、法规另有规定的除外。预算资金包括财政预算安排的资金和预算执行中追加的资金。预算外资金包括按规定缴入财政专户和经财政部门批准留用的资金。
第三条、财政部门是政府采购管理的职能部门，按照部门和单位的财政隶属关系，实行统一领导、分级管理。
第四条、各级财政部门要建立健全政府采购计划管理制度，保证各项政府采购活动按计划进行。
第五条、采购机关单项采购或批量采购金额达到政府或财政部门规定的限额标准（以下统称门槛价）以上的采购项目，应当实行公开招标或邀请招标的采购方式。因特殊原因，需要实行竞争性谈判、询价和单一来源等采购方式的，应当在采购活动开始前，报经同级财政部门批准。在同一年度里，各采购机关对同一采购项目不得采购２次以上。
第六条、低于门槛价的采购项目适用的采购方式及管理办法，在财政部未作统一规定前，按同级财政部门的有关规定执行。
第二章、组织机构管理
第七条、采购机关是政府采购的执行机构，负责各项政府采购活动的组织与实施。采购机关分为集中采购机关和采购单位。
第八条、集中采购机关是指政府或财政部门为组织实施政府采购活动而设立的专职机构。主要职责是：
（一）组织实施集中采购，即纳入集中采购目录的采购活动；
（二）组织由财政拨款的大型政府采购活动；
（三）受采购单位委托，代其组织采购事宜；
（四）办理财政部门政府采购主管机构交办的其他政府采购事务。
第九条、采购单位是指集中采购机关以外的采购机构。主要职责是，组织实施分散采购，即集中采购目录以外采购项目的采购活动，包括主管部门组织本部门（或本系统）的统一采购。
第十条、政府采购中介机构（以下简称中介机构）是指依法成立，具有法人资格和招标能力，并经财政部门资格认定后，从事政府采购招标等中介业务的社会招标机构。中介机构的主要职责是接受委托，组织政府采购招标投标等事务。
第十一条、财政部门的政府采购主管机构不得参与和干涉政府采购中的具体商业活动。
第十二条、采购机关及中介机构应当按照有关法律、法规和规章制度的规定开展政府采购工作。
第三章、政府采购管理程序
第十三条、政府采购程序包括下列主要步骤：编制政府采购预算，汇编政府采购计划，确定并执行采购方式，订立及履行采购合同，验收，结算。
第十四条、政府采购预算，是反映采购机关年度政府采购项目及资金的计划，是部门预算（或单位财务收支计划）的组成部分。采购机关应当按照财政部门要求，编制政府采购预算，经主管部门审核汇总后，报同级财政部门审核。
第十五条、财政部门的政府采购主管机构要依据批复的部门预算，按品目或项目汇总编制本级政府采购计划，并批复给各采购机关。政府采购计划，是政府采购预算的具体实施方案，也是年度政府采购执行和考核的依据。政府采购计划主要内容包括：当年集中采购目录，采购机关各采购项目的采购组织形式、采购方式、资金支付办法等。其中，属于集中采购目录的项目由集中采购机关组织实施，属于分散采购的项目由采购单位组织实施。
第十六条、采购机关的主管部门应当在接到财政部门批复的政府采购计划后规定的时间内，向同级财政部门提交实行集中采购项目的采购清单。采购清单应当标明的内容是：采购项目的详细品名、技术规格和数量、预算和资金构成、交货时间或开工竣工时间、货物配送单位名单和其他有关事项。
第十七条、财政部门要根据预算和政府采购计划，对采购清单核对无误后，交集中采购机关实施；尚未设立集中采购机关的，可委托中介机构承办。
第十八条、集中采购机关应当按照政府采购计划中确定的采购范围和方式组织采购活动。
（一）实行招标采购方式的，应当按《招标投标法》和《政府采购管理暂行办法》等有关法律、规章规定的程序及要求，编制标书、刊登公告或发投标邀请、接收投标、组织开标、评标和定标，并按规定向同级财政部门提交采购合同等有关备案文件。
（二）实行竞争性谈判采购方式的，应当遵循下列基本程序：
１、集中采购机关或中介机构确定采购方谈判小组成员（以下称谈判人）、谈判程序、谈判内容、定标标准等事项。采购单位或其代表应当作为谈判人之一。
２、谈判人拟定合同条款或供货（工程）合同技术附件，提出邀请参加谈判的供应商名单，并连同邀请理由报同级财政部门备案。
３、在谈判活动中，谈判人应当分别与单一供应商进行谈判，谈判的任何一方在未征得另一方同意的情况下，不得透露与谈判有关的一切技术资料、价格或其他信息。
４、谈判结束后，谈判人应当要求所有参加谈判的供应商在规定的时间内提出最后报价及有关承诺，谈判人据此确定中标供应商，并将谈判纪要及确定中标供应商的理由在谈判结束后５日内报同级财政部门备案。
（三）实行询价采购方式的采购项目，应当遵循下列基本程序：
１、集中采购机关或中介机构确定询价小组成员（以下称询价人）、价格构成、定标标准等事项。采购单位或其代表应当作为询价人之一。
２、询价人提出报价供应商名单，并附选择理由报同级财政部门备案。
３、询价活动必须公平进行，询价人应当要求供应商一次报出不得更改的价格。询价人确定的中标人应当是符合政府采购要求且报价最低的供应商。
４、询价人应当将询价纪要及确定中标供应商理由在询价结束后５日内报同级财政部门备案。
第十九条、采购单位在组织门槛价以上的分散采购项目活动时，应当比照本规定第十八条有关招标、竞争性谈判和询价的采购程序执行。
第二十条、政府采购项目在确定中标供应商后均应签订合同。合同订立程序按照《政府采购合同监督暂行办法》的有关规定执行。
集中采购项目的合同原则上由集中采购机关与中标供应商签订，也可以由集中采购机关会同采购单位（用户）与中标供应商签订。分散采购项目的合同由采购单位（用户）与中标供应商签订。采购机关应当在合同签订后７日内将合同副本报同级财政部门备案。
第二十一条、政府采购合同依法签订后，合同当事人（甲乙方）应当按照合同约定履行各自义务，任何一方不得自行变更或者解除合同。在合同履约过程中，需要变更有关条款时，合同当事人应当协商一致。采购合同变更时如原合同金额超过了预算额度，应当报同级财政部门批准。采购合同中止，应当报同级财政部门备案。
第二十二条、政府采购合同的验收，应当依照合同的约定进行。合同履行的质量验收，原则上应当由第三方负责，即国家认可的专业质量检测机构。财政部门的政府采购主管机构不得参加验收工作。
第二十三条、支付采购资金时，采购机关应当依照有关规定，向财政部门报送拨款申请书及有关文件（包括检测机构证明、验收结算书、接受履行报告及中标供应商的开户银行和账号等，下同）。
第二十四条、财政部门和采购单位对采购机关报送的拨款申请书及有关文件进行审核。审核无误后应当按照合同约定金额和采购（付款）进度向中标供应商付款。政府采购资金的具体拨付办法，由财政部另行制定。
第四章、监督管理
第二十五条、财政部门应当加强对政府采购活动的监督检查。重点内容是：
（一）政府采购活动是否符合有关法律、法规和规章制度的规定；
（二）政府采购是否严格按批准的计划进行，有无超计划或无计划采购行为；
（三）政府采购方式和程序是否符合规定；
（四）有关政府采购文件是否按规定报同级财政部门备案；
（五）政府采购合同履行情况和采购资金拨付是否符合规定；
（六）应当监督检查的其他内容。
第二十六条、财政部门应当根据管理需要会同有关部门对政府采购项目的运行情况进行评估。
第二十七条、各级监察部门和审计部门应当依法对政府采购活动进行监督。其中，监察部门应当参与数额巨大或重大采购项目活动的监督。
第二十八条、财政等部门在履行监督检查时，采购机关和中介机构应当如实反映情况，提供有关资料，自觉接受监督检查。
第二十九条、政府采购当事人违反本规定的，财政部门依据有关法律、法规及有关规定进行处罚。
第三十条、任何单位和个人有权对政府采购活动中的违法违规行为以书面形式向同级财政部门投诉。
第五章、附则
第三十一条、采购机关需要购买国外产品时，应当经有关专业技术部门或由专业技术人员组成的专家组进行认证，由其提供国内产品不能满足采购机关使用要求的证明，或通过实行国内公开招标采购方式确认必须购买外国产品，经同级财政部门审核后，可以公开招标方式向外国购买，但标书内容不得与国内公开招标内容有实质性更改。
第三十二条、军队、武装警察部队，以及接受财政补贴的公用事业和服务业，可以参照上述规定执行。
第三十三条、省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门可以根据本规定制定具体实施办法。
第三十四条、本规定自发布之日起施行。
