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　 人民调解制度是我国的独创，被西方学者誉为司法制度中的“东方之花”。人民调解制度作为司法制度的延伸，在防止矛盾激化，减少犯罪，促进社会和谐，保障人民安居乐业等方面作出了巨大的贡献，成为了维护社会稳定的“第一道防线”。但是在具体实践中，人民调解工作及其与诉讼制度的衔接方面仍然存在许多的问题亟待解决。本文现结合具体调研情况对涉及人民调解协议的有关问题做如下浅析。

　　一、现状

　　人民调解法上的民间纠纷是指发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间涉及人身权、财产权益的民事纠纷，以及当事人有权处分的可以采用调解方式解决的其他纠纷，如婚姻、继承、赡养、邻里通行排水采光通风关系、债务、轻微侵权的一般民事纠纷；或因土地承包、村务管理、征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、物业管理、医疗纠纷、催讨欠薪等不涉及行政管理、刑事犯罪的当事人有权处分的可以采用调解方式解决的其他纠纷。在实践中，经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人往往会向法院提起诉讼。例如当事人如果就遗产继承等问题达成调解协议后再发生争议而提起诉讼时，往往会出于就近原则的考虑而选择就近的法院或是出于便于诉讼的考虑选择调解委员会所在地的法院提起诉讼，这个时候就可能会出现违背民事诉讼法中有关专属管辖的相关规定的情形。民事诉讼法上的专属管辖指法律规定的某些特殊类型的案件专门由特定的人民法院管辖，其他人民法院无权管辖，当事人也不得以协议的方式改变这种管辖。例如因继承遗产纠纷提起的诉讼，由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖。

　　《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》、《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等都对可以申请司法确认的调解协议的范围、调解主体做了不同的规定，这在一定程度上造成司法确认程序依据的混乱。实践中当事人申请司法确认的案件基层法院不经过立案庭审查立案，一般由办理诉前调解案件的法官直接审查予以办理，导致该类型案件管辖权审查不严格，因而往往会出现超出管辖范围的情况，同时又没能执行随机分案制度。《人民调解法》及相关司法解释仅规定经人民调解委员会调解达成的民事调解协议可以申请司法确认，对商事调解协议司法确认程序没有规定，实践中商事调解协议申请司法确认仍然沿用民调确字案号，导致可以申请司法确认程序的调解协议的范围狭窄，限制了该制度化解矛盾纠纷作用的发挥。作为调解主体的人民调解委员工作人员法律素质不高，其主持调解达成的调解协议内容表述大多过于简单、模糊，难以执行，导致调解协议不能确认的居多。法院在审查调解协议时，会咨询人民调解委员会意见，影响了法官独立的审查判断，审查程序过滤违法调解协议的功能大打折扣。

　　在审查程序及审限方面，《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第四条规定人民法院收到当事人司法确认申请，应当在三日内决定是否受理。第五条规定人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。《民事诉讼法》第一百一十二条规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。在当前司法实践中，由于人民调解协议是经调解委员会调解达成，有关事实问题都已经比较清楚，因而人民调解协议司法确认案件审限是较为合理的。　　　

　　二、问题和对策

　　《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中第一条确认了人民调解协议具有民事合同的性质,并规定当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。第二条第一款规定,“当事人一方向人民法院起诉,请求对方当事人履行调解协议的,人民法院应当受理。”可见,法院审理此类案件时首先要对调解协议的效力作司法确认,而这一过程,实际上相当于把当事人在调解协议中所达成的合意又重新通过普通民事诉讼程序予以确认,如果没有经过这道程序,人民调解协议依然没有法律上的强制执行力,一方当事人违约,另一方当事人仍不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说既是一种新的浪费,亦不利于树立人民调解的威信,更势必增加法院的诉累。我国《民事诉讼法》第九十条和第二百一十六条已明确规定,人民法院制作的调解书和不需要制作调解书而记录在案的调解协议,一方拒绝履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。因此,如将人民调解协议与法院调解书衔接起来,即由人民法院应当事人的申请,按照一定的法律程序,根据人民调解协议书的内容制作调解书,使该调解书具有民事调解书同等法律效力,当事人可据此申请强制执行。如此衔接,既可以解决调解协议书存在的现实瓶颈问题,也具有法理上的可行性。　　　

　　而关于调解协议的效力问题，根据《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第七条之规定，违反法律、行政法规强制性规定的，人民法院不予确认调解协议效力。《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第十条规定，案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。调解协议内容侵害案外人权益的情形，主要存在于产权交易纠纷和遗产继承纠纷中。突出表现在产权处分方隐瞒财产权属情况，与对方达成调解协议以致侵害真实权利人或者其他共有权人的权益；或者部分继承人未经同意，以调解的方式擅自处分被继承人的遗产，损害其他继承人的权益等方面。而在司法实践中，由于案外人法律知识水平不一，往往会出现知道自己权益被侵犯却不知如何救济，从而导致超过时效才向法院申请的情形。因此人民法院在确认审查中有关涉及产权交易的案件，应当要求当事人提交产权权属证明，防止非真实权利人或者部分共有权人无权处分财产，以调解的方式侵害真实产权人或者其他共有权人的权益；涉及遗产继承的，应当查明被继承人遗产范围并要求当事人提供全部继承人的基本情况，以确保调解处分的财产确属遗产范围，并防止因遗漏继承人而侵害其相关财产权益。一旦发现案外人的合法权益得到了侵犯，应当不予确认。

　　在民事诉讼审判实践中，要根据不同的案情，对于确认人民调解协议的效力问题，一般要分为以下几个方面去处理。一是只要有一方当事人提出确认人民调解协议的效力请求的，并以人民调解协议为据要求对方履行协议的，应当单列对人民调解协议效力作出确认判决。在人民调解协议有效的前提下，才对是否履行协议作出判决；二是双方当事人都没有提出确认人民调解协议的效力请求的，但仍以人民调解协议为据要求对方履行协议的，也应当单列对人民调解协议效力作出确认判决。在人民调解协议有效的前提下，才对实体事项作出判决；三是双方当事人都没有提出确认人民调解协议的效力请求的，避开人民调解协议，另行提出诉讼请求的，应着重向原告释明在不经过确认人民调解协议效力的前提下，原告避开人民调解协议，也是违约行为，有违约行为的就要承担违约责任。故遇到避开人民调解协议另行提出诉讼请求的案子，原告应提出确认人民调解协议无效的请求。在确认人民调解协议无效的前提下，才能审理原告的避开人民调解协议的诉讼请求，否则应驳回原告的诉讼请求。这样做比较符合《人民调解法》第三十三条第三款的规定。在单纯确认人民调解协议实体部分的效力时，首先应区分是否是民间纠纷，是民间纠纷的且实体部分合法的，予以确认为有效。虽是民间纠纷但实体部分不合法的，则应确认为无效；不是民间纠纷的，不予确认，裁定驳回起诉。

　　关于执行人民调解协议的问题，按《人民调解法》第三十三条第二款的规定，经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议，一方当事人拒绝履行或者未完全履行的，对方当事人可以以人民调解协议为据，申请法院强制执行。在审判实践中，应注意以下两类申请法院强制执行的案件的处理。第一类是以未经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议为据，申请法院强制执行的案件。这类案件的人民调解协议未经法院依法确认效力，不具申请法院强制执行的效力，应裁定不予受理，已受理的要裁定驳回执行申请；第二类是以经过人民法院依法确认为有效的人民调解协议为据，申请法院强制执行的案件，要按不同的案情来处理。其一是人民调解协议所有的条款都合法的案件，给予全部执行。其二是人民调解协议的部分条款不可执行的，或者涉及人民法院当初确认人民调解协议错误的，要区别对待。对于那些不可执行的，即使当事人申请了，法院也应当裁定不予受理；如执行人员发现人民法院当初确认人民调解协议效力的案件确实错误的，应当中止执行，提请本院院长对当初确认案件决定再审，待再审有结论后，依法决定是否继续执行。

　　此外，在司法实践当中，还存在一个问题，那就是法官对调解协议进行全面审查的多，进行部分审查的少。最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规定了当事人申请司法确认时应提交的证明材料，但没有明确审查人民调解协议的哪些内容。为防止出现错案或审查失误诱发信访，在司法确认案件中，法官均对调解协议涉及的事实和法律关系进行全面、严格的审查，给当事人带来一定的诉累。因此，针对这一问题提出下列建议1、扩大司法确认适用范围。《中华人民共和国人民调解法》仅规定人民调解的司法确认，而最高人民法院《关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》虽将其他调解协议纳入司法确认范围，但未上升到立法的层次，亦没有规定可操作性的办法。因此建议对其他具有调解职能的国家机关、社会团体、其他组织以及人民法院建立的调解员名册中的调解员经调解达成的调解协议，都应该列入允许申请司法确认的范围；2、增加司法确认告知程序，即在有关组织进行居中调解时，明确要求调解员在调解成功后，应明确告知当事人申请司法确认的相关规定并将这一程序记入调解笔录，或者在调解协议书之后载明有关进行司法确认的规定，以提醒当事人。在必要时，也可以以制作便民服务指南等形式，公示司法确认有关规定和申办流程，提供司法确认申请书样本，确保让群众对司法确认知情；3、明确宽严相济审查标准。一起纠纷的解决，既涉及当事人之间的宽容程度、本人的法律认知水平及对调解人员信赖程度，有时候也还会涉及到当地的民俗民风。因此，在对调解协议进行审查时，应遵循以法律审查为主，事实审查为辅的原则，在特殊情况下，可以适当放松法律标准，避免介入对事实细枝末节的审查和认定。对调解协议中未处理的项目，当事人提出来的，应在确认决定书上保留当事人必要的诉权；4、建立相应的救济机制。最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中仅仅赋予了案外人申请撤销确认决定的救济权。而在具体实践中，鉴于司法确认程序与督促程序在法院只作书面审查的相似性，应当允许对错误的司法确认决定书启动审判监督程序予以救济，裁定撤销。对于恶意串通和虚假确认的，要严格落实相关制度追究有关主体的法律责任。

国务院办公厅


国务院办公厅转发国务院机关事务管理局关于在国务院各部门试行政府采购的意见的通知
国办发[1999]51号

政府采购是政府为了开展日常职能活动或为社会公众提供服务的需要，使用财政性资金，以规定的方式和程序，从市场上购买物资、工程和劳务的行为。推行政府采购制度，是适应建立社会主义市场经济体制要求，加强财政支出管理，提高资金使用效益，促进政府机关廉政建设的一项重要措施。根据《国务院办公厅关于印发国务院机关事务管理局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[1998]77号）规定，国务院机关事务管理局（以下简称国管局）负责组织实施中央国家机关的政府采购。遵照国务院领导同志批示精神，现就在国务院各部门机关试行政府采购问题提出如下意见：
　　一、试行政府采购应遵循公开、公平、公正的原则，确保质量，注重效益；坚持从实际出发，分类实施，稳步推进。国管局按照这一原则和要求，依据国家有关政策规定，结合国务院各部门机关实际，制定实施办法、确定采购计划并组织集中采购。在实施过程中，及时总结经验，认真分析效益情况，建立和完善相关的制度及标准，使这项工作逐步规范化。
　　二、根据目前情况，暂将以下项目纳入国务院各部门机关试行政府采购的范围：
　　（一） 汽车、锅炉、电梯、计算机及其辅助设备、复印机、传真机、空调器、办公家具等物资。
　　（二） 投资额在50万元以上的非生产性修缮工程。
　　（三） 大型会议接待、车辆保险和车辆维修等服务项目。
　　基本建设工程按照现行工程招标投标管理的有关规定执行。
　　三、采购方式以招标采购为主，谈判采购、询价采购、单一来源采购等其他方式为辅。具体项目的采购方式，由国管局根据实际情况商有关部门确定。
　　四、纳入上述政府采购范围的项目，原则上由国管局会同有关部门按照确定的方式和程序，统一组织，集中采购。各部门参与招标、评标、定标等环节的工作，签订并履行合同。特殊情况，经国管局批准，各部门可以自行组织采购。
　　暂未纳入上述政府采购范围的，各部门应结合实际，按照政府采购的原则和要求进行采购。
　　五、各部门要贯彻勤俭节约的方针，根据实际需要和财力可能，严格按照有关制度和标准，认真编制年度采购计划。各部门的采购计划分别于每年5月和9月报送国管局，采购计划中应详细说明采购项目的性质、用途、数量、质量、技术规格、交货时间和资金来源等情况和要求，国管局在认真审核的基础上进行汇总、编制并组织实施。
　　六、采购资金属国管局核拨经费的，由国管局直接支付；采购资金中部分属国管局核拨经费或不属国管局核拨经费的，各部门应于采购开始前，将采购资金划入国管局指定的帐户，由国管局统一支付。
　　七、为了加强对政府采购工作的领导，确保这项工作顺利进行，由国管局牵头，国家计委、财政部、建设部、监察部等有关部门参加，组成国务院各部门机关试行政府采购工作领导小组，负责研究解决工作中的重要问题并做好有关协调工作。监察、审计等部门要依法加强监督。对各部门自行组织的采购活动，国管局要加强指导和监督。对采购活动中的违规行为，要及时予以纠正。
　　八、经费归口国管局管理的最高人民法院、最高人民检察院和人民团体，参照上述意见执行。

一九九九年五月十一日