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大型养路机械验收规则(试行)

作者:法律资料网 时间:2024-07-21 19:44:40  浏览:9295   来源:法律资料网
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大型养路机械验收规则(试行)

铁道部


大型养路机械验收规则(试行)
铁道部

总 则
第一条 大型养路机械是进行铁道线路整修作业的专用设备。机械设备及配件的验收工作是生产过程中的重要组成部分,为保证机械及配件质量,确保行车及作业安全,特制定本规则。
第二条 验收工作必须坚持质量第一,严格执行部颁各类大型养路机械及配件的制造、修理的有关规程、设计图纸和规定的技术标准,以确保大型养路机械及配件的制造、修理质量不断提高。
第三条 验收工作要充分发挥各有关单位以总工程师为首的技术岗位责任制的作用,协调一致、共同努力,保证验收规则的正确贯彻执行。验收人员必须有良好的工作作风,既要坚持原则认真把关,又要积极攻关,协同有关单位搞好全面质量管理。

第一章 验收工作的组织领导
第四条 为了加强大型养路机械及配件的质量管理,铁道部工务局负责大型养路机械的验收管理工作,经部批准在有关工厂设立铁道部驻厂验收室。
验收室是部派驻工厂的专业验收机构,负责管理与执行大型养路机械及配件的验收工作。验收人员是代部验收大型养路机械及配件的代表。
第五条 驻厂验收人员的思想政治工作,党团、工会的组织关系和活动,人事档案管理等,委托所在工厂党委领导。驻厂验收室的技术业务工作,由铁道部工务局领导。
第六条 驻厂验收室人员的任免、调转、奖惩等事宜,由铁道部工务局负责办理(其中验收室主任由部人事司任免)。

第二章 验收室的编制定员和验收人员的选任
第七条 验收室的编制定员:
铁道部驻厂验收室设主任(副主任)和验收员。
驻厂验收室的定员本着精干、高效原则确定,要满足正常生产秩序的要求,胜任代部验收的任务,为提高质量、保证安全提供组织基础。验收室的定员要根据大型养路机械结构繁简、机械类型、任务大小、生产班次、验收范围和专业分工,由工厂与驻厂验收室查定,报铁道部工务局核
查。
第八条 驻厂验收室主任、验收员要保持相对稳定。驻厂验收人员未经部工务局同意,不得任意抽调从事其他工作。
第九条 验收人员的选任:
一、驻厂验收人员由政治思想好,身体健康,熟悉大型养路机械及其配件的构造、性能、造修工艺和运用技术知识的工程技术人员担任。
二、驻厂验收室主任由懂技术的副处级或科级干部担任。
第十条 选任的验收人员原有技术职称继续保留,以后技术职称的晋升按照技术人员晋升的规定委托所在单位考核,报部核批。驻厂验收人员应参加所在单位内外有关科技活动和业务学习,不断提高技术业务水平
第十一条 驻厂验收人员必须熟知下列有关规程与技术文件:
一、大型养路机械的构造性能。
二、大型养路机械、配件的制造和修理及加装改造的有关图纸、国家标准、部颁标准、工厂标准、技术条件和工艺文件。
三、主要零部件的制造、修理工艺和技术条件。
四、各种检查工具、测试仪表的使用方法。
五、大型养路机械及部件的质量检查、性能试验的标准和方法。
六、铁路技术管理规程和大型养路机械使用管理方法的有关内容。

第三章 验收员的职责、权限和工作方法
第十二条 验收人员与所在单位的工作关系:
一、驻厂验收室主任要定期向所在单位的党委和领导汇报工作,并定期参加工厂召开的厂验、检验联席会议,讨论有关机械质量的关键问题,并相应作出改进产品质量的决定。
二、驻厂验收室应参加所在单位集体和个人的劳动竞赛,享受集体和个人奖励。受奖集体和个人的先进事迹报部工务局备案。
三、所在单位对驻厂验收人员应提供办公地点、通讯设施、办公用具、图纸文件、技术资料、检测工具等各种工作必需品。驻厂验收人员的各种生活福利待遇,应不低于工厂同类人员的水平,政治上与工厂同类人员同待遇。驻厂验收室经费管理办法按铁道部工务局和铁道部财务司工机
〔1991〕30号文件办理。
第十三条 验收工作范围:
驻厂验收室应对工厂制造、修理的大型养路机械及配件产品进行全面竣工验收,并对下列工序及部件进行竣工验收:
一、大型捣固车
1.主车架、材料车架、转向架构架竣工;
2.轮对、车轴齿轮箱竣工及台架试验;
3.转向架组装竣工;
4.捣固装置组装竣工及台架试验;
5.分动齿轮箱组装竣工及台架试验;
6.“GVA”、电路板、显示屏、记录仪、传感器、电子摆、激光发射装置、激光接收装置竣工(新造车组装时,以制造厂出厂验收合格证为准);
7.发动机、液力变矩器、动力换档箱单机试验(新造车组装时,以制造厂出厂验收合格证为准);
8.主要液压元件的单件试验(新造车组装时,以制造厂验收合格证为准);
9.主要制动、气动元件的单位件试验(新造车组装时,以制造厂出厂验收合格证为准);
10.整机落成后的静态试验;
11.线路运行试验;
12.作业性能试验。
二、配碴整形车
1.主车架竣工;
2.轮对、车轴齿轮箱竣工及台架试验;
3.分动齿轮箱竣工及台架试验;
4.发动机试验(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
5.主要液压元件单件试验(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
6.主要气动、制动元件单件试验(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
7.整机落成后的静态试验;
8.线路运行试验;
9.作业性能试验。
三、动力稳定车
1.主车架、转向架构架竣工;
2.轮对、车轴齿轮箱竣工及台架试验;
3.转向架组装竣工;
4.分动齿轮箱组装竣工及台架试验;
5.稳定装置组装竣工及台架试验;
6.发动机、液力变矩器、动力换档箱单机试验(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
7.电路板、传感器、电子摆、计算机组装竣工(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
8.主要液压元件单件试验(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
9.主要气动、制动元件单件试验(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
10.整机落成后的静态试验;
11.线路运行试验;
12.作业性能试验。
四、大型清筛机
1.主车架、转向架构架竣工;
2.轮对、车轴齿轮箱组装竣工及台架试验;
3.转向架组装和竣工试验;
4.分动齿轮箱组装和台架试验;
5.挖掘、筛分、输送装置竣工;
6.发动机、动力换档减速箱单机试验(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
7.主要液压元件单件试验(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
8.主要气动、制动元件单件试验(新造车组装时,以制造厂出厂合格证为准);
9.机械落成后的静态试验;
10.线路运行试验;
第十四条 验收标准:
大型养路机械的制造、修理标准由设计单位和工厂起草,报铁道部审核批准成为部颁标准。国标和部标是厂、验双方必须遵守的技术标准。厂标必须保证达到国标和部标的技术要求,并认真考虑用户检修时的工艺便利。
一、新造产品,按照部审批的设计图纸、技术文件及有关规定作为验收的依据;产品已经部级鉴定同意批量生产,其重要结构、零部件的设计图纸需要更改时,须与验收室协商,必要时报部审批;技术依据不足时,工厂可编暂行技术文件并征求验收室同意,报部核备,作为暂时验收依
据。
二、大型养路机械修理,应按修理规程实施。尚未修订规程的,有关工厂、段可参照设计图纸、技术文件制订暂行规程,征求部驻厂验收室同意,报部核备,作为验收依据。
三、供外机械配件,需要进行装机性能试验的主要零、部件,必须按照试验大纲进行台架试验,经检查人员检查合格后,进行验收。若技术标准短缺时可按一、二办法处理。
四、驻厂验收室要积极支持新材料、新技术、新工艺的采用。在装机前,必须按规定程序进行试验。需经装机进行试验的应与验收室取得联系,指定专机进行,并在机械履历簿内注明,其中关系到行车、作业安全的,厂、验双方须报部核备(新造机械必须带有机械履历簿)。
五、对革新、改造、科研的重要项目,要装机经过一定走行公里或作业公里数考核的,必须先在机下按规定的程序试验合格,在装机时要提出试验规范,协商驻厂验收室,指定专机进行,并在机械履历簿内注明。考验合格后由局、厂会同有关单位进行鉴定,经报部批准后方可普遍推行
。大型养路机械是线路作业使用的机械,为了保证行车、作业安全,不准边试验、边生产、边使用。
六、根据用户需求,须全部定机型上加装、改造使其具有其他功能时,在不影响原机性能、质量情况下,可在厂、用双方签定的合同中注明,按厂、用双方的协议,由工厂检验。加装、改造部分,须与驻厂验收室商量,必要时报部审批。
七、新造、修理大型养路机械,若某些问题在设计图纸、技术文件中没有明确数据时,由厂、验双方商订技术条件,实事求是地加以解决,并将此技术条件报部核备,作为以后的验收依据。
由于客观原因,工厂尚达不到规定技术标准的个别情况,在不影响安全、性能和互换的前提下,由工厂总工程师负责处理,将问题在机械履历簿内注明,总工程师签章,并由工厂说明理由,提出改进措施和执行期限报告,报部核批。
第十五条 产品交验:
一、驻厂验收人员必须严格按照国发〔1979〕189号文件精神,国家标准、部颁标准和本规定的验收范围及标准验收机械和配件。不符合标准者,不列入计划完成数,不计产值,不准出厂。
二、驻厂验收员要参加交车会议,在有关记录上签章,以作为机械的验收依据。
三、机械线路运行性能试验、出厂验收和最终验收
1.接车人员是驻厂验收员的助手,协助验收员工作,当接车人员对机械质量有意见时,应及时向验收员提出,经验收员审核、纳入验收员意见,一同交给工厂处理。
2.机械落成后,先由工厂检查科进行检查,其技术状态符合技术管理规程的要求,才能进行线路运行和性能试验。届时由工厂与铁路局联系,工厂主持,派司机操纵,厂检查员检测记录,驻厂验收员、接车人员参加监测。如接车人员未准时到厂,则由驻厂验收员代理,并将线路运行
和性能试验情况转告接车人员。
3.线路运行和性能试验后,必须将工厂检查科及驻厂验收员所提出的缺陷全部消除,经厂检查员检查合格后,工厂交车代表须将“机械质量合格证”,“整机及主要部件的试验报告及检测记录”,一并作为交车文件提交驻厂验收室,申请验收。驻厂验收室将交车文件审查、复核后,
验收员正式进行出厂验收。
4.驻厂验收员在验收中提出的不良处所交工厂全部消除后,验收员确认机械符合质量(包括油漆)规定全部竣工,随机文件资料、机械履历簿、备件、工具等全部齐全,由工厂填写“机械出厂证书”交驻厂验收室及验收员签章,办理交接手续。“机械质量合格证”、“整机及主要部
件的试验报告及检测记录”和“机械出厂证书”,须由工厂复制四份,交机械配属单位、工厂、驻厂验收室各一份,一份报部工务局。
银行凭驻厂验收室及验收员签章的“机械出厂证书”付款。外资采购的机械和不能在厂内进行全面性能试验的机械,付款方式按合同和有关规定办理。
5.机械经厂内验收获得“机械出厂证书”后,可包装、捆扎,经工厂检查员检查认为安全可靠,工厂按部铁工务函〔1991〕162号文件规定办理运输手续(经部驻厂验收室验收后不再办理过轨检查),并与机械配属单位办理大型养路机械出厂交接书。
6.机械到达配属单位后,单位应及时通知工作和驻厂验收室。最终验收工作主要进行作业性能检验,试验场地由配属单位负责解决,并为验收员、工厂人员提供工作生活方便。机械作业性能符合验收标准或合同规定的技术要求,由配属单位、工厂、验收员代表签发“机械验收证书”
一式四份,发配属单位、工厂、驻厂验收室各一份,一份报部工务局。“机械验收证书”的签字日期即为机械通过验收和保证期开始的日期。
四、中间工序检查及部件竣工交验,由工厂检查员确认合格,驻厂验收员验收,并在合格证上签章,允许装机或流入下工序。
五、须经验收出厂的供外配件,由工厂检查员检查合格,驻厂验收员确认符合质量标准,并核对技术证件,打上验收员的代号标记,在合格证上签章,方能装机和出售。
六、驻厂验收员在验收中发现的故障和问题应及时提出质量反馈通知单,并按不合格统计上报,工厂应指定专人负责消除故障和处理问题之后,再次向验收室申请交验,验收合格才能报竣工。
七、大型养路机械销售到路外或由路外工厂提供的装机零部件、供外配件,根据原国家经济委员会经发(1983)661号文件规定精神要收取验收费。收费标准、办法及验收费的分配,按铁道部机务局机验〔1988〕62号文件办理。路内单位由部驻厂验收室与扩散总成、配件
的生产单位或总成的修理单位双方协商处理。
第十六条 机械在出厂回送途中,发生故障不宜继续运行时,应由工厂迅速派员处理,并根据故障情况决定是否继续回送。如须回厂修理时,即组织送厂,到厂后驻厂验收室鉴定,属工厂责任者,由工厂返修,不属工厂责任者,工厂应尽快修复,驻厂验收室电告责任单位负担修理费用

第十七条 机械在使用中发生故障现场无法修复时,应送厂修理。机械到厂后,由驻厂验收室负责组织工厂及所属局、段共同研究分析,判明责任。属工厂责任者,按返厂修处理,属于机械段责任者,按局部修处理。在判明责任上,意见有分歧时,报部核批。
第十八条 验收人员要经常深入车间和班组,了解生产工艺过程中的产品质量情况,发现问题及时与工厂有关人员共同研究,提出改进意见,促使问题尽快解决;驻厂验收人员要认真听取各局、厂、段对验收工作的意见,验收室要每年定期派员或发函到各局、厂、段了解验收工作情况
,不断改进验收工作。
第十九条 做好接送车人员的管理工作:
一、工厂要做好接送车人员的接待工作,为他们提供良好的工作和生活条件。
二、接送车人员入厂后要持“接送车人员介绍信”向驻厂验收室报到。接送车人员在厂期间受验收室的领导,并应遵守工厂的工作、学习和生活等各项制度。
三、驻厂验收室要重视接送车人员对机械质量的要求,认真进行研究,由厂验双方按接送车会议的协议进行处理。
四、各铁路局要大力支持驻厂验收室的工作,教育接送车人员认真执行本规则的规定。
五、接送车人员在厂工作期间,局、段对机械质量的各项要求驻厂验收室要协助解决。
六、接送车人员在厂工作期间,有显著成绩或对提高机械质量有特殊贡献者,驻厂验收室应以书面材料建议有关铁路局、段予以表扬或奖励。若在厂期间不遵守劳动纪律,不服从驻厂验收室领导,情节严重者,验收室可与有关铁路局、段联系将其召回,并另派人员接车。
七、凡经驻厂验收室验收签章的机械,接车人员要按规定时间接车出厂,若有不同意见,可由验收室在质量季报中向部工务局反映,但不能因此延误出厂。
第二十条 驻厂验收室要定期召开业务工作会议,研究改进工作,充分发扬民主,开展批评和自我批评,使之成为思想好、干劲大、团结紧和技术精的集体。
第二十一条 部工务局要经常检查与督促驻厂验收室人员的工作。驻厂验收人员要按照干部考核的规定,由部工务局安排考核。
第二十二条 驻厂验收室要有目的、有计划地安排验收人员的技术业务学习,不断提高技术理论水平。
第二十三条 驻厂验收人员应认真执行岗位责任制。验收室主任要经常了解验收人员的工作、思想情况,注意总结好人好事,对成绩显著或有特殊贡献者,报部工务局给予表扬或奖励;对不按标准验收产品的要根据情节轻重,给予批评、教育。
第二十四条 驻厂验收人员因公外出,经验收室主任同意,由部工务局核准办理公用乘车证,其他有关事宜在所在单位办理。验收人员的其他假别须经验收室主任批准后才能离开工作岗位。
第二十五条 驻厂验收室的公章及验收员的图章、钢印或代号标记要上报部工务局批准、工厂和当地银行备案。
第二十六条 驻厂验收室每季应书面向部工务局汇报工作,并抄报工厂上级单位。对有关行车、作业安全及质量重大问题,要随时发现随时上报,并抄报工厂上级单位。驻厂验收室对工厂质检人员,在产品质量提高方面有贡献者,可向工厂提出表扬和奖励的建议。对产品质量不负责任
,造成质量事故者,验收室可向工厂提出批评或处分的建议。

第四章 段修机械的暂行验收办法
第二十七条 各铁路局大型养路机械段,设兼职验收员。兼职验收员按专业分工由所在单位指定本单位的工程技术人员担任,在单位领导下进行工作。兼职验收员负责管理与执行段修机械、总成的验收工作,其技术业务工作由部工务局指定的驻厂验收室进行指导。机械段将兼职验收人
员的名单报铁路局的驻厂验收室备案。
第二十八条 各机械段兼职验收员按年修、项修规程验收段修机械。暂未制订年修、项修规程的机械,机械段可参照机械出厂验收项目确定验收范围,报铁路局和部工务局指定的驻厂验收室核备。段修机械属于上述第十四条第七项情况的,比照上述规定办理,并报铁路局核批。

第五章 附 则
第二十九条 本规则(试行)由铁道部工务局负责解释,自发布之日起试行。



1993年3月30日
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海关总署办公厅关于对国际SOS儿童村组织无偿赠送物资免税手续的通知

海关总署办公厅


海关总署办公厅关于对国际SOS儿童村组织无偿赠送物资免税手续的通知
海关总署办公厅




广东分署,各直属海关:
据民政部来函反映,总部设在奥地利的国际SOS儿童村组织自1984年开始与我国政府合作,并对我国已建成的7所中国SOS儿童村(天津、烟台、齐齐哈尔、南昌、开封、成都、莆田)提供资金援助和按该组织管理方式抚养孤儿。几年来,该组织向我国提供的物品和资金共约
3000万美元,全部用来抚养和帮助我国孤儿。为了更好地与该组织合作,促进我国儿童福利事业的发展,民政部已商外交部同意,特申请将国际SOS儿童村组织纳入我署署税〔1999〕565号文件公布的国际组织名录范围。
考虑到国际SOS儿童村组织对我赠送的物资均属无偿赠送,且外交部已同意对其按国际组织对待的实际情况,同意对国际儿童村组织向我国无偿赠送物资按署税〔1999〕565号文件规定办理免税手续。
以上请遵照执行。执行中有何问题请与总署关税征管司联系。



2000年1月13日
马怀德 中国政法大学 教授




关键词: 行政诉讼/行政诉讼受案范围/行政诉讼类型/诉讼关系/诉讼期限
内容提要: 《行政诉讼法业》已实施20年,在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益方面取得了巨大成就。但20年的行政诉讼实践也提出了一系列具有挑战性的问题,诸如行政诉讼目的、行政诉讼受案范围、行政诉讼类型、行政诉讼当事人、行政诉讼管辖、行政诉讼起诉期限等问题,这些问题关系到行政诉讼制度的完善和发展,也与整个中国行政法治的前途和命运息息相关,亟待行政诉讼理论予以回应。


《行政诉讼法》实施近20年来,在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益等方面取得了巨大成就,对于维护社会稳定,构建和谐社会发挥了重要作用。但是,20年的行政诉讼实践也提出了一系列具有挑战性的问题,这些问题关系到行政诉讼制度的完善与发展,也与整个中国行政法治的前途和命运息息相关,亟待行政诉讼理论予以回应。摆在我们面前的首要任务是认识行政诉讼的现状和问题所在,深入思考和分析问题的成因,为最终解决这些问题提出建设性的意见和方案。笔者拟对我国《行政诉讼法》存在的问题进行剖析并提出修改完善的建议

一、行政诉讼目的

(一)行政诉讼目的规定存在的问题

根据《行政诉讼法》第1条规定,行政诉讼的目的可以概括为:保障人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使行政职权。现行的关于行政诉讼目的的规定存在着以下几方面的弊端:(1)过于强调保障行政机关依法行使职权,弱化了保障公民、法人、其他组织合法权益的目的。尽管从表面上看以上目的同等重要,但实际上《行政诉讼法》许多条款更多的体现了保障行政机关依法行使职权、监督和维护行政机关依法行使职权的目的,比如行政诉讼案件中法院的维持判决。行政诉讼本来是给公民、法人或其他组织提供的一个救济渠道,公民、法人或其他组织对某个行政行为不服,提起行政诉讼的目的是要推翻不服的行政行为。法院作为居中裁判者,在认为公民、法人或其他组织要求推翻行政行为的理由不充分时,予以驳回就足够了,但维持判决显然是更超越了一步。法院的维持判决显然削弱了行政诉讼在维护公民、法人或其他组织的合法权益方面的目的。(2)现行的关于行政诉讼目的的规定不利于行政争议的解决。行政诉讼源于行政争议,行政诉讼的基本功能之一也是解决行政争议。但现行的一些制度设计并不利于行政争议的解决,如不得调解制度。不得调解制度的设计初衷是为了防止行政机关放弃权力,损害公共利益,防止行政机关损害公权力。但事实上,行政诉讼不得调解,使得本来能够化解的矛盾、能够通过调解解决的行政纠纷最终无法解决。致使现实中出现了很多法院的行政诉讼判决难以执行,败诉的公民、法人或其他组织依然不服的情况。不得调解制度反映了我国现行的行政诉讼目的不清晰,不利于解决行政争议的弊端。

(二)修改行政诉讼目的的建议

针对现行的《行政诉讼法》关于行政诉讼目的的规定所存在的弊端,提出如下修改建议:(1)增加“解决行政争议”的目的。争议的存在是启动诉讼程序的动因,解决争议是人民法院的根本任务,正确及时审理案件最终要落实到解决争议。(2)将“公民”改为“自然人”。公民概念强调国籍上的归属,自然人一般指具有自然的生理机能的人类成员,强调人的自然属性。自然人的外延比公民广,包括本国公民、外国公民和无国籍人。中国加入世贸组织后,外国人、无国籍人、外国组织作为行政法律关系一方主体的情况越来越多,相应地,涉外行政诉讼也必然增加。因此,把受保护权益的主体改为“自然人、法人和其他组织”更符合现实情况,并且在行文上前后一致,避免歧义。(3)将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”改为“监督行政机关依法行政”。行政诉讼有别于刑事诉讼、民事诉讼的关键在于,行政诉讼程序与行政程序有密切关系。行政法律关系中,行政主体处于主导地位,依照一般授权或特别授权作出行政行为,有可能包含对相对人权益的处分。而在国家行政权力面前,相对人处于弱势,缺乏权益的自我保障能力,由此而产生的行政纠纷,必须通过另一种国家权力居中裁判才能得以解决。因此,国家建立行政诉讼的目的在于用一种权力监督另一种权力,行政权自身的效力足以能够保障和维护行政任务的完成。行政诉讼不仅要监督行政机关依法行使职权,还要督促其依法承担责任,“依法行政”包含上述两方面内容,使用“监督”的含义更为完整。综上,建议将关于行政诉讼目的表述修改为:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,解决行政争议,保障自然人、法人和其他组织的权益,监督行政机关依法行政,根据宪法制定本法。”

二、行政诉讼的受案范围

(一)受案范围的规定存在的问题

《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围:一是概括式,《行政诉讼法》第2条、第11条对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定;二是列举式,《行政诉讼法》第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议,第12条列举了法院不能受理的4类事项。《行政诉讼法》在确立受案范围方面,采取了两个重要的标准,具体行政行为和人身权、财产权以及其他法律所保护的权利,只有这两个条件同时具备,才符合行政诉讼的受案范围。如果行政行为不是具体行政行为,或者是没有明确纳入法律保护范围的其他权益受到的损害,可能不属于行政诉讼受案的范围,也就得不到《行政诉讼法》的保护。现行的关于行政诉讼受案范围的规定存在以下问题:(1)以列举的方式规定行政诉讼受案范围不合理。列举的优点在于明白清楚,易于掌握,能够起到明确界定范围的作用。但是,用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。因为法律无论列举出多少可以受理的案件,总会遗漏,所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。列举规定的方法是不科学的,也容易导致司法标准混乱,给公民、法人或者其他组织提起诉讼、法院受理案件带来不必要的麻烦。(2)部分基本权利不能得到行政诉讼的保护。现行的受案范围的规定没有将宪法所保护的权利和行政诉讼法需要保护的权利有效的衔接,从而出现了权利保护的真空。在其他的法律、法规没有规定可以提起诉讼的情况下,宪法所保护的政治权利、受教育权等就难以通过行政诉讼得到有效的保护。《行政诉讼法》有关人身权财产权的规定不当地限制了行政诉讼范围,也使得有关受案范围的若干条款出现矛盾和不一致,从而给司法机关受理案件设置了法律障碍,也为行政机关规避法律、逃脱司法监督提供了条件。(3)受案范围仅限于具体行政行为,不利于保护自然人、法人或其他组织的合法权益。根据现在的受案标准,只有具体行政行为才能被纳入受案范围,而大量的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围。此外,根据《行政诉讼法》第12条的规定,行政机关作出的奖惩、任免等决定,即俗称的内部行政行为,也被排除在行政诉讼的受案范围之外,导致了行政诉讼的受案范围过窄,不利于保护自然人、法人或其他组织的合法权益。(4)行政行为的划分标准不一致。《行政诉讼法》规定受案范围时采用了不同标准划分行政行为,使得第11条列举的7项行为根本不是同一个层次的概念,划分缺乏一个统一的标准,结果就造成受案范围的规定语焉不详,列举的7项行为之间相互交叉或者重复甚至遗漏。例如,第3项“侵犯法定经营自主权”往往是其他几种行为的结果,因为乱处罚、违法要求履行义务、违法采取强制措施、拒绝颁发许可证等行为都可能导致法定经营自主权被侵犯的结果。而第1项中乱罚款则是第7项违法要求履行义务的一种表现形式。鉴于《行政诉讼法》在受案范围的规定方面存在着上述问题,因此有必要予以修改完善。

(二)修改受案范围的建议

在总结我国行政诉讼实践经验基础上,对行政诉讼的受案范围,提出如下修改建议:(1)采用肯定概括加否定列举的方式规定行政诉讼的受案范围。对于受理行政案件的范围,先予以概括式的说明,然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以有效避免肯定列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷,也使得受案范围更加明确。凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的,都属于行政诉讼的受案范围。(2)在表述受案范围时,用“行政争议”取代“具体行政行为”。对于我国行政诉讼受案范围的概括规定可以表述为:“自然人、法人或者其他组织和行政机关发生行政争议提起诉讼的,人民法院应当受理。本法规定不予受理的争议除外”。用“行政争议”取代“具体行政行为”符合当前的国际发展趋势;行政争议的含义比行政行为更宽泛,可以适应扩大行政诉讼范围的趋势;法院审理的前提当然是争议的存在,以争议为基本概念确定法院受案范围更符合逻辑。(3)将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。建议将国务院制定的行政法规、规范性文件以外的其他抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围符合国际趋势;现行制度中对抽象行政行为的监督既不充分,也缺乏实效;从我国法治现状来看,已经具备将抽象行政行为纳入诉讼范围的条件;将部分抽象行政行为纳入诉讼,也可以在国内化解矛盾,避免引入国际社会,使我国在外交和对外贸易中陷于被动。(4)将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。法院是否受理一个案件,不是根据行为的对象而是根据行为的性质确定的。[1]一个行为是针对普通公民,还是针对公务员,并不能改变行为的本质,更不应该成为法院排除司法裁判权的界限,应当将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。需要注意的是,并非所有的内部行政行为均应纳入行政诉讼的受案范围,对于高度人性化判断的事项,不应纳入行政诉讼的受案范围。在高等学校与学生的关系方面,涉及大量的此类行为,如考试阅卷、课程安排、作息时间等行为均属于高度人性化判断的行为。高度人性化判断的行为属于行政主体的专属权限范围,而且对其进行审查也超越了法官的能力范围。因此,对于此类事项,不应纳入行政诉讼的受案范围。

三、行政诉讼的类型

(一)当前的行政诉讼类型及存在的问题

我国法律并未对诉讼类型问题予以明确规定,学者们通常根据我国《行政诉讼法》第11条的受理范围,即当事人的诉讼请求,并结合我国的判决形式,将行政诉讼的类型划分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等几类。实际上,从行政诉讼判决的种类推定行政诉讼类型的做法是不科学的,这是倒果为因的做法,忽略了行政诉讼类型与行政诉讼判决之间的区别。而且,以往的理论研究停留于现行法律的实然性规定,缺乏对行政诉讼类型的应然性思考。《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》以下简称《若干问题的解释》)所确定的6种判决形式在行政审判实践中得到了广泛运用,取得了一定的社会效果,但是,随着行政审判的深入开展、审判实践的丰富,这几种判决形式难以适应各类型的行政案件,已经暴露出局限性。[2]这主要表现在以下几个方面:(1)不利于行政争议的合理解决。针对不同性质和特点的行政争议,在行政诉讼具体制度上应当有所区别。具体体现在行政诉讼类型方面,要求不同的行政争议应当有相应的行政诉讼类型加以解决。以我国行政系统内部各行政主体之间经常发生的权限争议为例,根据现行法律的规定只能采取由上一级行政主体加以裁决的处理办法,却不能到法院要求司法裁决,因为行政诉讼法中没有机关诉讼这一行政诉讼类型。传统的这种纠纷解决机制既不能实现公正,也难以保证效率。(2)不利于全方位地保护公民的合法权益和社会公共利益。在中国现行法律框架之下,公民只有在与具体行政行为有利害关系的情况下才能够提起行政诉讼,对于损害了社会公共利益的行政行为而公民又与之没有利害关系的情况则不能起诉。很显然,在这种情况下,既不利于全面地保护公民合法利益,也不能积极地维护社会公共利益。(3)不利于人民法院有效行使行政审判权。《行政诉讼法》及《若干问题的解释》所规定的6种判决形式实践操作性不强,如变更判决仅适用于行政处罚显失公正,而且显失公正的内涵、条件、标准等均未加以规定,法官在适用时只能凭其主观判断和内心确信,这样反而往往导致法官滥用变更权或不敢多用变更权,未能收到法律规定变更判决这一判决形式时预设的效果。并且这6种判决形式并不能包含行政诉讼中遇到的所有实际问题,从而造成法院在审理案件中因缺乏必要的判决形式而无法下判作出违法判决。这不仅导致司法资源的浪费,而且还产生严重的负面效应。

(二)完善我国行政诉讼类型的建议

行政诉讼类型与行政诉讼判决之间存在着非常紧密的联系。在确定行政诉讼种类划分的标准时,除应考虑行政诉讼判决种类这一因素外,还应考虑以下因素:行政诉讼的目的、原告的诉权、行政诉讼客体、进入到行政诉讼程序的行政争议性质、法官在审理行政案件时的权力。在对以上因素进行考虑并借鉴域外经验的基础上,应当在我国现有行政诉讼类型的基础上增加一些诉讼类型。笔者主张,将我国的行政诉讼类型划分为:撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等7类。(1)撤销诉讼。撤销诉讼是行政相对人对违法损害其利益的具体行政行为,请求法院予以撤销之行政诉讼。“撤销诉讼可谓行政诉讼之核心,无论诉之类型如何增加,其中最重要者仍非撤销诉讼莫属。”[3]其目的在于由法院以撤销被诉具体行政行为的方法,原则上溯及既往地消灭该具体行政行为的效力,使原告因该具体行政行为被侵害的权利得以恢复。(2)课予义务诉讼。课予义务诉讼(又称为“应为行政处分诉讼”)是行政相对人请求法院命令行政主体做出具体行政行为,或应做出含有特定内容的具体行政行为之诉讼。其目的是原告向被告行政主体依法提出申请,行政主体违法拒绝或不予答复,使其权利受到损害,因此原告欲借助法院的判决,使行政主体做出原告依法请求的具体行政行为。(3)给付诉讼。给付诉讼(又称为“一般给付诉讼”)是请求法院命令行政主体做出具体行政行为以外的给付行为(通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为)。根据给付诉讼标的的不同可以将其分为财产给付之诉和非财产给付之诉。(4)确认诉讼。确认诉讼是行政相对人要求人民法院确认处于争议状态的具体行政行为是否无效、违法以及行政法律关系是否存在的一种诉讼形式。确认判决并不具有创设、变更或撤销的法律效果,其原意也不在于实施强制执行,仅在于确认当事人之间法律关系的争议状态。相对于其他积极的诉讼类型而言,确认诉讼仅具有“补充性”、“从属性”、“次要性”或“后备性”,即只有在其他诉讼类型不得提起时,才可提起确认诉讼。(5)公益诉讼。公益诉讼是指公民为维护公益,就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项,对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。对情况较为特殊的公法争议事件,为维护公益,应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼。(6)机关诉讼。机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争,由法院通过诉讼程序解决争议的诉讼类型。一旦机关之间就法律权限和法律适用发生纠纷,就应当允许法院进行裁判,只有这样,才能依法划清各机关之间权力的界限,防止越权和滥用职权,并减少由于权限交叉而造成的纠纷,从而提高管理效率。(7)当事人诉讼。当事人诉讼是指有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼,是依法律的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼以及有关公法上法律关系的诉讼。当事人诉讼对于解决当事人之间与行政行为相关的争议具有重要作用。能够更好地解决行政主体与当事人之间的行政纠纷以及民事主体之间的民事纠纷,避免此类纠纷的久拖不决。

四、行政诉讼的当事人

(一)原告资格的规定中存在的问题及修改建议

我国关于行政诉讼原告资格的规定主要存有下列问题:(1)确定原告资格的标准过于狭窄,不利于保护公民、法人和其他组织的权益,而且立法上存在相互矛盾之处。我国《行政诉讼法》第2条规定可以说是对我国行政诉讼原告资格界定标准的高度概括,同时也表明我国在确定行政诉讼原告资格方面,立法上采取的是“合法权益”的标准。而这里的“合法权益”应当如何理解呢?从理论上来说,合法权益既包括权利,也包括利益,前者称为法定的利益,而后者称为事实上的利益。根据我国《行政诉讼法》第11条关于受案范围的规定可以看出,我国在确定行政诉讼的原告资格上采取的实际上是“法律权利”标准,即只有当相对人的实定法上的权利遭受行政主体的具体行政行为侵害时,才可以提起行政诉讼。另外一个需要注意的问题是,此处所谓的“合法权益”中的“合法”应当如何理解?它在司法实践中又是如何发挥作用的?根据“有权利必有救济”、“无救济则无权利”的法理精神,此处的“法”应当理解为宪法、民法、行政法及相关法律、法规等,“合法权益”就是上述的“法”所赋予或保护的权益。但是根据《行政诉讼法》第11条第1款所规定的受案范围明确表示出的意图,这里“合法”的外延是有限的,换言之,此处所指的“合法权益”仅是公民、法人或者其他组织的人身权和财产权,而对于其他的权利,如公民的受教育权、公平竞争权、承包企业的人事任用权等在受到行政机关的具体行政行为侵害时是否可以提起行政诉讼是一直存在讨论余地的。《行政诉讼法》如此规定,明显不利于对当事人的权利进行司法保护。(2)关于原告资格的规定非常含糊、抽象和主观。根据《行政诉讼法》第2条的规定,公民、法人或者其他组织只要“认为”行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,就有权向人民法院提起诉讼。这种规定非常主观和模糊,让法院、法官理解、执行起来也非常吃力。而在现实生活中,也就出现了各种各样的有关原告资格争议的案件。

对于我国行政诉讼原告资格的规定的完善,笔者提出如下建议:(1)将原告资格限定为同被诉的行政行为有法律上的利益。行政诉讼的原告资格范围应当扩大,这是大势所趋。综合各国对原告资格条件的规定和发展趋势,我们认为将我国原告资格条件限定为须与被诉行政行为有法律上的利益是比较恰当的。这一界定适应了原告资格扩大化的世界趋势,特别是对法律上的利益的阐释,充分借鉴了美国行政法的观念,使原告资格的确定更具可操作性。应当说,将原告资格限定为“同被诉的行政行为有法律上的利益”,仍然是比较抽象和有弹性的界定。因此,须在立法上对“法律上的利益”作一阐释。法律上保护的利益,首先是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑的利益;此外,法律上的利益还应当是通过诉讼值得保护的实质的利益。(2)增加关于公益诉讼原告资格的规定。对于公益诉讼的原告资格,检察机关应当是提起公益行政诉讼的主要主体,自然人、法人或其他组织应是辅助主体,自然人、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的,应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的,自然人、法人或其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。同时,为了规范法人或者其他组织提起公益行政诉讼的行为,限定法人或者其他组织提起公益行政诉讼,应当与其团体章程或业务相关,并以行政行为涉及团体利益为前提,也是必要的。

(二)被告资格的规定中存在的问题及修改建议