易制毒化学品管理条例
国务院
中华人民共和国国务院令
第４４５号
《易制毒化学品管理条例》已经２００５年８月１７日国务院第１０２次常务会议通过，现予公布，自２００５年１１月１日起施行。
总理 温家宝
二００五年八月二十六日
第一章 总 则
第一条 为了加强易制毒化学品管理，规范易制毒化学品的生产、经营、购买、运输和进口、出口行为，防止易制毒化学品被用于制造毒品，维护经济和社会秩序，制定本条例。
第二条 国家对易制毒化学品的生产、经营、购买、运输和进口、出口实行分类管理和许可制度。
易制毒化学品分为三类。第一类是可以用于制毒的主要原料，第二类、第三类是可以用于制毒的化学配剂。易制毒化学品的具体分类和品种，由本条例附表列示。
易制毒化学品的分类和品种需要调整的，由国务院公安部门会同国务院食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门、卫生主管部门和海关总署提出方案，报国务院批准。
省、自治区、直辖市人民政府认为有必要在本行政区域内调整分类或者增加本条例规定以外的品种的，应当向国务院公安部门提出，由国务院公安部门会同国务院有关行政主管部门提出方案，报国务院批准。
第三条 国务院公安部门、食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门、卫生主管部门、海关总署、价格主管部门、铁路主管部门、交通主管部门、工商行政管理部门、环境保护主管部门在各自的职责范围内，负责全国的易制毒化学品有关管理工作；县级以上地方各级人民政府有关行政主管部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内的易制毒化学品有关管理工作。
县级以上地方各级人民政府应当加强对易制毒化学品管理工作的领导，及时协调解决易制毒化学品管理工作中的问题。
第四条 易制毒化学品的产品包装和使用说明书，应当标明产品的名称（含学名和通用名）、化学分子式和成分。
第五条 易制毒化学品的生产、经营、购买、运输和进口、出口，除应当遵守本条例的规定外，属于药品和危险化学品的，还应当遵守法律、其他行政法规对药品和危险化学品的有关规定。
禁止走私或者非法生产、经营、购买、转让、运输易制毒化学品。
禁止使用现金或者实物进行易制毒化学品交易。但是，个人合法购买第一类中的药品类易制毒化学品药品制剂和第三类易制毒化学品的除外。
生产、经营、购买、运输和进口、出口易制毒化学品的单位，应当建立单位内部易制毒化学品管理制度。
第六条 国家鼓励向公安机关等有关行政主管部门举报涉及易制毒化学品的违法行为。接到举报的部门应当为举报者保密。对举报属实的，县级以上人民政府及有关行政主管部门应当给予奖励。
第二章 生产、经营管理
第七条 申请生产第一类易制毒化学品，应当具备下列条件，并经本条例第八条规定的行政主管部门审批，取得生产许可证后，方可进行生产：
（一）属依法登记的化工产品生产企业或者药品生产企业；
（二）有符合国家标准的生产设备、仓储设施和污染物处理设施；
（三）有严格的安全生产管理制度和环境突发事件应急预案；
（四）企业法定代表人和技术、管理人员具有安全生产和易制毒化学品的有关知识，无毒品犯罪记录；
（五）法律、法规、规章规定的其他条件。
申请生产第一类中的药品类易制毒化学品，还应当在仓储场所等重点区域设置电视监控设施以及与公安机关联网的报警装置。
第八条 申请生产第一类中的药品类易制毒化学品的，由国务院食品药品监督管理部门审批；申请生产第一类中的非药品类易制毒化学品的，由省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门审批。
前款规定的行政主管部门应当自收到申请之日起60日内，对申请人提交的申请材料进行审查。对符合规定的，发给生产许可证，或者在企业已经取得的有关生产许可证件上标注；不予许可的，应当书面说明理由。
审查第一类易制毒化学品生产许可申请材料时，根据需要，可以进行实地核查和专家评审。
第九条 申请经营第一类易制毒化学品，应当具备下列条件，并经本条例第十条规定的行政主管部门审批，取得经营许可证后，方可进行经营：
（一）属依法登记的化工产品经营企业或者药品经营企业；
（二）有符合国家规定的经营场所，需要储存、保管易制毒化学品的，还应当有符合国家技术标准的仓储设施；
（三）有易制毒化学品的经营管理制度和健全的销售网络；
（四）企业法定代表人和销售、管理人员具有易制毒化学品的有关知识，无毒品犯罪记录；
（五）法律、法规、规章规定的其他条件。
第十条 申请经营第一类中的药品类易制毒化学品的，由国务院食品药品监督管理部门审批；申请经营第一类中的非药品类易制毒化学品的，由省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门审批。
前款规定的行政主管部门应当自收到申请之日起30日内，对申请人提交的申请材料进行审查。对符合规定的，发给经营许可证，或者在企业已经取得的有关经营许可证件上标注；不予许可的，应当书面说明理由。
审查第一类易制毒化学品经营许可申请材料时，根据需要，可以进行实地核查。
第十一条 取得第一类易制毒化学品生产许可或者依照本条例第十三条第一款规定已经履行第二类、第三类易制毒化学品备案手续的生产企业，可以经销自产的易制毒化学品。但是，在厂外设立销售网点经销第一类易制毒化学品的，应当依照本条例的规定取得经营许可。
第一类中的药品类易制毒化学品药品单方制剂，由麻醉药品定点经营企业经销，且不得零售。
第十二条 取得第一类易制毒化学品生产、经营许可的企业，应当凭生产、经营许可证到工商行政管理部门办理经营范围变更登记。未经变更登记，不得进行第一类易制毒化学品的生产、经营。
第一类易制毒化学品生产、经营许可证被依法吊销的，行政主管部门应当自作出吊销决定之日起5日内通知工商行政管理部门；被吊销许可证的企业，应当及时到工商行政管理部门办理经营范围变更或者企业注销登记。
第十三条 生产第二类、第三类易制毒化学品的，应当自生产之日起30日内，将生产的品种、数量等情况，向所在地的设区的市级人民政府安全生产监督管理部门备案。
经营第二类易制毒化学品的，应当自经营之日起30日内，将经营的品种、数量、主要流向等情况，向所在地的设区的市级人民政府安全生产监督管理部门备案；经营第三类易制毒化学品的，应当自经营之日起30日内，将经营的品种、数量、主要流向等情况，向所在地的县级人民政府安全生产监督管理部门备案。
前两款规定的行政主管部门应当于收到备案材料的当日发给备案证明。
第三章 购买管理
第十四条 申请购买第一类易制毒化学品，应当提交下列证件，经本条例第十五条规定的行政主管部门审批，取得购买许可证：
（一）经营企业提交企业营业执照和合法使用需要证明；
（二）其他组织提交登记证书（成立批准文件）和合法使用需要证明。
第十五条 申请购买第一类中的药品类易制毒化学品的，由所在地的省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门审批；申请购买第一类中的非药品类易制毒化学品的，由所在地的省、自治区、直辖市人民政府公安机关审批。
前款规定的行政主管部门应当自收到申请之日起10日内，对申请人提交的申请材料和证件进行审查。对符合规定的，发给购买许可证；不予许可的，应当书面说明理由。
审查第一类易制毒化学品购买许可申请材料时，根据需要，可以进行实地核查。
第十六条 持有麻醉药品、第一类精神药品购买印鉴卡的医疗机构购买第一类中的药品类易制毒化学品的，无须申请第一类易制毒化学品购买许可证。
个人不得购买第一类、第二类易制毒化学品。
第十七条 购买第二类、第三类易制毒化学品的，应当在购买前将所需购买的品种、数量，向所在地的县级人民政府公安机关备案。个人自用购买少量高锰酸钾的，无须备案。
第十八条 经营单位销售第一类易制毒化学品时，应当查验购买许可证和经办人的身份证明。对委托代购的，还应当查验购买人持有的委托文书。
经营单位在查验无误、留存上述证明材料的复印件后，方可出售第一类易制毒化学品；发现可疑情况的，应当立即向当地公安机关报告。
第十九条 经营单位应当建立易制毒化学品销售台账，如实记录销售的品种、数量、日期、购买方等情况。销售台账和证明材料复印件应当保存2年备查。
第一类易制毒化学品的销售情况，应当自销售之日起5日内报当地公安机关备案；第一类易制毒化学品的使用单位，应当建立使用台账，并保存2年备查。
第二类、第三类易制毒化学品的销售情况，应当自销售之日起30日内报当地公安机关备案。
第四章 运输管理
第二十条 跨设区的市级行政区域（直辖市为跨市界）或者在国务院公安部门确定的禁毒形势严峻的重点地区跨县级行政区域运输第一类易制毒化学品的，由运出地的设区的市级人民政府公安机关审批；运输第二类易制毒化学品的，由运出地的县级人民政府公安机关审批。经审批取得易制毒化学品运输许可证后，方可运输。
运输第三类易制毒化学品的，应当在运输前向运出地的县级人民政府公安机关备案。公安机关应当于收到备案材料的当日发给备案证明。
第二十一条 申请易制毒化学品运输许可，应当提交易制毒化学品的购销合同，货主是企业的，应当提交营业执照；货主是其他组织的，应当提交登记证书（成立批准文件）；货主是个人的，应当提交其个人身份证明。经办人还应当提交本人的身份证明。
公安机关应当自收到第一类易制毒化学品运输许可申请之日起10日内，收到第二类易制毒化学品运输许可申请之日起3日内，对申请人提交的申请材料进行审查。对符合规定的，发给运输许可证；不予许可的，应当书面说明理由。
审查第一类易制毒化学品运输许可申请材料时，根据需要，可以进行实地核查。
第二十二条 对许可运输第一类易制毒化学品的，发给一次有效的运输许可证。
对许可运输第二类易制毒化学品的，发给3个月有效的运输许可证；6个月内运输安全状况良好的，发给12个月有效的运输许可证。
易制毒化学品运输许可证应当载明拟运输的易制毒化学品的品种、数量、运入地、货主及收货人、承运人情况以及运输许可证种类。
第二十三条 运输供教学、科研使用的100克以下的麻黄素样品和供医疗机构制剂配方使用的小包装麻黄素以及医疗机构或者麻醉药品经营企业购买麻黄素片剂6万片以下、注射剂l.5万支以下，货主或者承运人持有依法取得的购买许可证明或者麻醉药品调拨单的，无须申请易制毒化学品运输许可。
第二十四条 接受货主委托运输的，承运人应当查验货主提供的运输许可证或者备案证明，并查验所运货物与运输许可证或者备案证明载明的易制毒化学品品种等情况是否相符；不相符的，不得承运。
运输易制毒化学品，运输人员应当自启运起全程携带运输许可证或者备案证明。公安机关应当在易制毒化学品的运输过程中进行检查。
运输易制毒化学品，应当遵守国家有关货物运输的规定。
第二十五条 因治疗疾病需要，患者、患者近亲属或者患者委托的人凭医疗机构出具的医疗诊断书和本人的身份证明，可以随身携带第一类中的药品类易制毒化学品药品制剂，但是不得超过医用单张处方的最大剂量。
医用单张处方最大剂量，由国务院卫生主管部门规定、公布。
第五章 进口、出口管理
第二十六条 申请进口或者出口易制毒化学品，应当提交下列材料，经国务院商务主管部门或者其委托的省、自治区、直辖市人民政府商务主管部门审批，取得进口或者出口许可证后，方可从事进口、出口活动：
（一）对外贸易经营者备案登记证明（外商投资企业联合年检合格证书）复印件；
（二）营业执照副本；
（三）易制毒化学品生产、经营、购买许可证或者备案证明；
（四）进口或者出口合同（协议）副本；
（五）经办人的身份证明。
申请易制毒化学品出口许可的，还应当提交进口方政府主管部门出具的合法使用易制毒化学品的证明或者进口方合法使用的保证文件。
第二十七条 受理易制毒化学品进口、出口申请的商务主管部门应当自收到申请材料之日起20日内，对申请材料进行审查，必要时可以进行实地核查。对符合规定的，发给进口或者出口许可证；不予许可的，应当书面说明理由。
对进口第一类中的药品类易制毒化学品的，有关的商务主管部门在作出许可决定前，应当征得国务院食品药品监督管理部门的同意。
第二十八条 麻黄素等属于重点监控物品范围的易制毒化学品，由国务院商务主管部门会同国务院有关部门核定的企业进口、出口。
第二十九条 国家对易制毒化学品的进口、出口实行国际核查制度。易制毒化学品国际核查目录及核查的具体办法，由国务院商务主管部门会同国务院公安部门规定、公布。
国际核查所用时间不计算在许可期限之内。
对向毒品制造、贩运情形严重的国家或者地区出口易制毒化学品以及本条例规定品种以外的化学品的，可以在国际核查措施以外实施其他管制措施，具体办法由国务院商务主管部门会同国务院公安部门、海关总署等有关部门规定、公布。
第三十条 进口、出口或者过境、转运、通运易制毒化学品的，应当如实向海关申报，并提交进口或者出口许可证。海关凭许可证办理通关手续。
易制毒化学品在境外与保税区、出口加工区等海关特殊监管区域、保税场所之间进出的，适用前款规定。
易制毒化学品在境内与保税区、出口加工区等海关特殊监管区域、保税场所之间进出的，或者在上述海关特殊监管区域、保税场所之间进出的，无须申请易制毒化学品进口或者出口许可证。
进口第一类中的药品类易制毒化学品，还应当提交食品药品监督管理部门出具的进口药品通关单。
第三十一条 进出境人员随身携带第一类中的药品类易制毒化学品药品制剂和高锰酸钾，应当以自用且数量合理为限，并接受海关监管。
进出境人员不得随身携带前款规定以外的易制毒化学品。
第六章 监督检查
第三十二条 县级以上人民政府公安机关、食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门、卫生主管部门、价格主管部门、铁路主管部门、交通主管部门、工商行政管理部门、环境保护主管部门和海关，应当依照本条例和有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内，加强对易制毒化学品生产、经营、购买、运输、价格以及进口、出口的监督检查；对非法生产、经营、购买、运输易制毒化学品，或者走私易制毒化学品的行为，依法予以查处。
前款规定的行政主管部门在进行易制毒化学品监督检查时，可以依法查看现场、查阅和复制有关资料、记录有关情况、扣押相关的证据材料和违法物品；必要时，可以临时查封有关场所。
被检查的单位或者个人应当如实提供有关情况和材料、物品，不得拒绝或者隐匿。
第三十三条 对依法收缴、查获的易制毒化学品，应当在省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府公安机关、海关或者环境保护主管部门的监督下，区别易制毒化学品的不同情况进行保管、回收，或者依照环境保护法律、行政法规的有关规定，由有资质的单位在环境保护主管部门的监督下销毁。其中，对收缴、查获的第一类中的药品类易制毒化学品，一律销毁。
易制毒化学品违法单位或者个人无力提供保管、回收或者销毁费用的，保管、回收或者销毁的费用在回收所得中开支，或者在有关行政主管部门的禁毒经费中列支。
第三十四条 易制毒化学品丢失、被盗、被抢的，发案单位应当立即向当地公安机关报告，并同时报告当地的县级人民政府食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门或者卫生主管部门。接到报案的公安机关应当及时立案查处，并向上级公安机关报告；有关行政主管部门应当逐级上报并配合公安机关的查处。
第三十五条 有关行政主管部门应当将易制毒化学品许可以及依法吊销许可的情况通报有关公安机关和工商行政管理部门；工商行政管理部门应当将生产、经营易制毒化学品企业依法变更或者注销登记的情况通报有关公安机关和行政主管部门。
第三十六条 生产、经营、购买、运输或者进口、出口易制毒化学品的单位，应当于每年3月31日前向许可或者备案的行政主管部门和公安机关报告本单位上年度易制毒化学品的生产、经营、购买、运输或者进口、出口情况；有条件的生产、经营、购买、运输或者进口、出口单位，可以与有关行政主管部门建立计算机联网，及时通报有关经营情况。
第三十七条 县级以上人民政府有关行政主管部门应当加强协调合作，建立易制毒化学品管理情况、监督检查情况以及案件处理情况的通报、交流机制。
第七章 法律责任
第三十八条 违反本条例规定，未经许可或者备案擅自生产、经营、购买、运输易制毒化学品，伪造申请材料骗取易制毒化学品生产、经营、购买或者运输许可证，使用他人的或者伪造、变造、失效的许可证生产、经营、购买、运输易制毒化学品的，由公安机关没收非法生产、经营、购买或者运输的易制毒化学品、用于非法生产易制毒化学品的原料以及非法生产、经营、购买或者运输易制毒化学品的设备、工具，处非法生产、经营、购买或者运输的易制毒化学品货值10倍以上20倍以下的罚款，货值的20倍不足1万元的，按1万元罚款；有违法所得的，没收违法所得；有营业执照的，由工商行政管理部门吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对有前款规定违法行为的单位或者个人，有关行政主管部门可以自作出行政处罚决定之日起3年内，停止受理其易制毒化学品生产、经营、购买、运输或者进口、出口许可申请。
第三十九条 违反本条例规定，走私易制毒化学品的，由海关没收走私的易制毒化学品；有违法所得的，没收违法所得，并依照海关法律、行政法规给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由负有监督管理职责的行政主管部门给予警告，责令限期改正，处1万元以上5万元以下的罚款；对违反规定生产、经营、购买的易制毒化学品可以予以没收；逾期不改正的，责令限期停产停业整顿；逾期整顿不合格的，吊销相应的许可证：
（一）易制毒化学品生产、经营、购买、运输或者进口、出口单位未按规定建立安全管理制度的；
（二）将许可证或者备案证明转借他人使用的；
（三）超出许可的品种、数量生产、经营、购买易制毒化学品的；
（四）生产、经营、购买单位不记录或者不如实记录交易情况、不按规定保存交易记录或者不如实、不及时向公安机关和有关行政主管部门备案销售情况的；
（五）易制毒化学品丢失、被盗、被抢后未及时报告，造成严重后果的；
（六）除个人合法购买第一类中的药品类易制毒化学品药品制剂以及第三类易制毒化学品外，使用现金或者实物进行易制毒化学品交易的；
（七）易制毒化学品的产品包装和使用说明书不符合本条例规定要求的；
（八）生产、经营易制毒化学品的单位不如实或者不按时向有关行政主管部门和公安机关报告年度生产、经销和库存等情况的。
企业的易制毒化学品生产经营许可被依法吊销后，未及时到工商行政管理部门办理经营范围变更或者企业注销登记的，依照前款规定，对易制毒化学品予以没收，并处罚款。
第四十一条 运输的易制毒化学品与易制毒化学品运输许可证或者备案证明载明的品种、数量、运入地、货主及收货人、承运人等情况不符，运输许可证种类不当，或者运输人员未全程携带运输许可证或者备案证明的，由公安机关责令停运整改，处5000元以上5万元以下的罚款；有危险物品运输资质的，运输主管部门可以依法吊销其运输资质。
个人携带易制毒化学品不符合品种、数量规定的，没收易制毒化学品，处1000元以上5000元以下的罚款。
第四十二条 生产、经营、购买、运输或者进口、出口易制毒化学品的单位或者个人拒不接受有关行政主管部门监督检查的，由负有监督管理职责的行政主管部门责令改正，对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员给予警告；情节严重的，对单位处1万元以上5万元以下的罚款，对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员处1000元以上5000元以下的罚款；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 易制毒化学品行政主管部门工作人员在管理工作中有应当许可而不许可、不应当许可而滥许可，不依法受理备案，以及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第四十四条 易制毒化学品生产、经营、购买、运输和进口、出口许可证，由国务院有关行政主管部门根据各自的职责规定式样并监制。
第四十五条 本条例自2005年11月1日起施行。
本条例施行前已经从事易制毒化学品生产、经营、购买、运输或者进口、出口业务的，应当自本条例施行之日起6个月内，依照本条例的规定重新申请许可。
附表：
易制毒化学品的分类和品种目录
第一类
1．1－苯基－2－丙酮
2．３，4－亚甲基二氧苯基－2－丙酮
3．胡椒醛
4．黄樟素
5．黄樟油
6．异黄樟素
7. N－乙酰邻氨基苯酸
8．邻氨基苯甲酸
9．麦角酸＊
10．麦角胺＊
11．麦角新碱＊
12．麻黄素、伪麻黄素、消旋麻黄素、去甲麻黄素、甲基麻黄素、麻黄浸膏、麻黄浸膏粉等麻黄素类物质＊
第二类
1．苯乙酸
2．醋酸酐
3．三氯甲烷
4．乙醚
5．哌啶
第三类
1．甲苯
2．丙酮
3．甲基乙基酮
4．高锰酸钾
5．硫酸
6．盐酸
说明：
一、第一类、第二类所列物质可能存在的盐类，也纳入管制。
二、带有＊标记的品种为第一类中的药品类易制毒化学品，第一类中的药品类易制毒化学品包括原料药及其单方制剂。（完）
社会治安综合治理刑事政策的历史考察
秦德良
[内容摘要] 我国社会治安综合治理刑事政策是在扬弃解放区以及建国后的司法工作原则基础上，基于转型时期的社会特点以及违法犯罪特征的基础上逐步确立的。先后经历了l978年至1981年的确立时期，l982年至l990年的探索与实验时期，1991年至今的发展时期。我国社会治安综合治理刑事政策目前面临诸多问题，社会治安综合治理刑事政策的法治化、科学化是未来的发展方向。
[关键词] 社会治安综合治理 确立时期 探索与实验时期 发展时期 未来
在社会治安综合治理这一科学的刑事政策没有明确提出以前，我国虽然也强调解决社会治安问题必须走中共党委领导下政法专门工作与广大群众相结合的群众路线，但观念上却往往停留在狭义的治安概念范围内，治安问题都归咎于公安机关等政法部门。这种旧观念完全不适应新时期治安工作的需要。十一届三中全会后，中国进入了改革开放的转型期。新形势下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪问题尤其突出，全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年一举跃升到89万起，人民群众的安全感明显下降，严重影响了国家的现代化建设。20世纪50年代形成和确立的社会治安管理工作体制和方法已不能完全适应转型社会初期的治安工作需要，如何扭转日益严峻的社会治安问题首先摆在了中共中央和中国政法部门的面前。为此，中共中央多次指出要整顿好社会治安。基于这种认识，在20世纪70年代末80年代初，中共中央提出了对社会治安实行综合治理的思想和原则，强调搞好社会治安工作必须加强党的领导，必须依靠全社会的力量，必须运用多种手段。历经近10年的探索，到90年代形成了一系统体系。本文试图在参考已有研究成果的基础上更全面地勾画出我国社会治安综合治理这一刑事政策的历史发展以及每一阶段的特点。
一、l 978年至1981年，社会治安综合治理刑事政策的确立时期
（一）初步提出对青少年犯罪实行综合治理的思想
1978年，中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重，成为危害社会安定的突出问题。1978年10月，中共中央批转的《第三次全国治安工作会议纪要》就提出要统筹解决社会治安问题。
鉴于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的。所以，1979年6月，中共中央宣传部等８个单位向中共中央提交了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。1979年8月，中共中央58号文件批转了该报告。指出：解决青少年违法犯罪问题，必须实行党委领导，书记动手，全党动员，依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量，来加强对青少年的教育。要求在党委领导下，把宣传、教育、劳动、公安、文化等部门及工会、共青团、妇联等各方面的力量统一组织起来，通力合作，着眼于预防、教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪的问题。同时也指出，对极少数严重刑事犯罪分子必须依法予以惩办。我们可以看出，在中共中央这个文件中，虽然还没有使用综合治理这一概念，但已经初步提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。
（二）两次城市治安会议明确提出实现社会治安综合治理的思想
在彭真的亲自主持下，1979年11月22日至26日召开了全国城市治安会议，会议根据改革开放和社会主义现代化建设新形势的需要，根据社会治安形势严峻的状况，从我国的基本国情出发，提出了依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序（“六类”案件）的犯罪分子，实现社会治安综合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批转了彭真同志在全国治安会议上的讲话。讲话指出要集中力量打击严重犯罪分子，要实行专门机关与群众相结合，教育与惩办相结合。要对群众进行社会主义法制教育。讲话强调党委统一领导，党、政、军、民、学统一认识、统一行动。
1979年12月3l日，中共中央转发了公安部上海工作组关于整顿城市治安情况的报告，报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。要摸清有违法行为的青少年的底数，组织帮助教育青少年。
1980年 1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题。
l981年4月23日，中共中央书记处听取了中央政法委的汇报，对当时政法战线存在的问题和加强工作的意见，进行了认真研究，指出：如何同犯罪分子作斗争，全党要统一思想。针对目前的严重情况，要研究怎样打击得更有力的问题。目前社会治安问题发展到如此严重程度，主要是认识不一，打击不力。 [1]
1981年5月中旬，经中共中央书记处批准，中共中央政法委员会在彭真的亲自主持下召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。
（三）中共中央文件第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策
1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委《京、津、沪、穗、 汉五大城市治安座谈会纪要》，在这个文件中明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作，才能克服社会上的歪风邪气，大大减少犯罪现象，建立良好的社会秩序。” 在这个文件中，不仅对解决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原则的表述，而且是执政党中央第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。从此之后，在文件、文章、著作中广泛地使用了社会治安“综合治理”的概念，并对其涵义从各个方面进行了研究和阐述。
（四）本阶段的特点
我国社会治安综合治理方针的确立，是由新的历史时期社会治安的复杂性、艰巨性决定的；是由新的历史时期社会犯罪的特点（青年犯罪与团伙犯罪）及社会犯罪原因的“综合症”决定的；是我国实行对外开放、对内搞活经济政策的需要；是新的历史时期我国社会治安实践经验的总结，也是建国以来政治工作路线的继续和发展；是我国社会主义制度的产物。[2] 因此，决定了我国这一政策在其初期有其独特的特点：
第一，对社会治安问题的认识不再局限于公安、政法工作而是从全社会、执政党、政府、集体、单位、个人的联系中，探求解决社会治安问题的出路；
第二，该时期“综合治理”的概念不清楚，工作范围不太明确，仅仅相当于一个工作方针，尚未形成完整的工作体系，实践中也没有普遍开展；
第三，理论界几乎还没有对此问题开展研究，社会治安综合治理政策的确立首先是实践的需要，带有“摸着石头过河”的明显痕迹。
二、l982年至l990年，社会治安综合治理刑事政策的探索与实验时期
（一）具体提出社会治安综合治理的内容和工作范围
第一，社会治安综合治理的中心环节和根本措施
1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》出台， 指出：“一九七九年冬和一九八一年夏先后召开了城市治安会议，制定了‘综合治理’的基本措施，确定了打击刑事犯罪的方针、政策，惩处了各种严重的刑事犯罪分子。”“为了争取治安情况根本好转，必须加强党的领导，全党动手，认真落实‘综合治理’的方针。” 要求“在整顿治安中，各级党委要加强领导，把维护良好的社会秩序看成是建设社会主义精神文明的一个重要方面，把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来，采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方式，推广适合各种情况的安全保卫责任制，把‘综合治理’真正落实到各个方面。”“加强青少年教育是搞好‘综合治理’的中心环节。”“在整顿治安中，要贯彻执行党的打击少数，争取、分化、改造多数的一贯方针，实行惩办与宽大相结合，坦白从宽、抗拒从严的基本政策。”“加强基层工作和基础工作，是长治久安的根本措施。”
第二，社会治安综合治理的首要环节、重点、基础、关键
1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，又提出了综合治理的各项要求，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层组织和基层工作是综合治理的基础，加强公安、司法队伍工作，并建立治安保卫责任制，是综合治理的关键。此后，综合治理的内容不断丰富和完善。
第三，首次提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”
1983年5月29日《人民日报》社论《对社会治安要实行综合治理》，指出，“综合治理社会治安的方针，概括起来，主要是三个方面，打击犯罪，改造罪犯，预防犯罪，都是综合治理的内容”。这是对社会治安综合治理内容和工作范围“三个方面”的最早提法。
第四，提出“严打”与社会治安综合治理的方针是一致的
1983年8月，中共中央办公厅《关于印发“严厉打击刑事犯罪活动，实现社会治安根本好转”(宣传纲要)》的通知中指出：严厉打击刑事犯罪活动与社会治安综合治理的方针是一致的。综合治理的手段有许多，有专政的手段，有行政的手段，也有教育、感化的手段。但运用专政手段，依法严惩严重刑事犯罪分子．是综合治理中的首要一条，只有在采取坚决打击严重刑事犯罪的同时，再辅之以其他手段，才能收到综合治理的效果。这就意味着我国的综合治理模式首先是建立在“严打”基础上的。
（二）社会治安综合治理的实践探索——“严打”与治安（承包）责任制
（1）“严打”
1982年开始了严厉打击经济犯罪的斗争；1983年开始了严厉打击社会治安领域犯罪活动的斗争。从此“严打”几乎在所有社会生活领域展开，中国因此进入以“严打”作为对社会进行法律控制和政治控制的重要手段时期。一般认为，第一次“严打”从 1983年8月（笔者认为实际上1982年1月已经开始）至1987年1月。这次 “严打”将杀人、强奸、抢劫、爆炸、流氓、致人重伤或者死亡、拐卖人口、非法制造、买卖、运输或者盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物、组织反动会道门、引诱、容留、强迫妇女卖淫、传授犯罪方法等危害社会治安的犯罪确定为打击重点。
虽然经过82——87年“严打”战役，但是重大刑事案件上升的势头还是很猛。这种情况表明，光靠“严打”不能根本解决治安问题，必须认真落实各种预防犯罪的措施，打防并举，实行综合治理。
（2）治安责任制、治安承包责任制
1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》已经提出了“推广适合各种情况的安全保卫责任制”。很多地方都积极进行了治安责任制的实践，取得了较好效果。
（三）提出“严打”应同综合治理的其他措施配套以及社会治安综合治理层次观
伴随“严打”而来的犯罪率上升的事实，使决策者认识到，光靠“严打”不能根本解决治安问题的。1984年3月19日中共中央批转了中央政法委员会关于严厉打击刑事犯罪活动的一个报告，在批转的“通知”中，中共中央明确指出“集中打击刑事犯罪活动，是在社会治安处于非常状态下采取的一项特殊措施。从长远考虑，更重要的是加强基层工作和基础工作。为此各级党委和政法部门要抓住集中打击后的有利时机，把对社会治安综合治理的各项工作大大向前推进—步。要广泛发动社会力量，关注青少年的健康成长，预防他们中间的一些人走上犯罪道路”。[3]
1984年10月31日，中共中央批转中央政法委《关于严厉打击严重刑事犯罪活动第一战役总结和第二战役部署的报告》，要求在这场斗争中把严厉打击同综合治理的其他措施配合起来，使斗争不断向纵深发展。指出社会治安综合治理要抓住打击、预防、改造等各个环节，通过思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种手段，达到控制犯罪，预防犯罪，减少犯罪，并把犯罪分子中的绝大多数改造成为新人的目的。因此，这是全党的一项共同任务，要发动各条战线、各个部门和全社会的力量一齐来抓。并提出，要抓好领导落实和组织落实。综合治理要分几个层次：第一个层次，在各级党委统一领导下，组织各部门分工协作来抓，条块结合，以块为主。第二个层次，政法各部门各司其职，密切配合，并协助党委做好宣传、组织和推动工作。第三个层次，发动和依靠群众，动员全社会的力量，参与综合治理的工作。因此，各级党委要有专人负责和建立各有关部门负责人参加的专门领导机构，切实加强对综合治理工作的领导。基层组织和政权组织都要遵照中央指示，把维护社会秩序、落实综合治理措施作为重要任务之一。各级民政部门在加强基层政权建设的过程中，要同公安、司法部门相配合，把居民委员会、村民委员会和治安保卫组织、人民调解组织整顿建设好。这个文件是最早提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”的官方文件。这个文件总结了前三年的实践经验，全面地阐述了贯彻社会治安综合治理方针应当采取的措施和方法，标志着对综合治理刑事政策的认识已经深化。[4]
（四）提出了预防青少年违法犯罪的十项综合治理措施
1985年10月中共中央发出关于进一步加强青少年教育，预防青少年违法犯罪的通知。通知指出，关心和教育青少年，预防和减少青少年违法犯罪，是一项综合治理的“系统工程”，必须依靠全党、组织各条战线，各个部门的力量，从各个方面做大量的工作，作长期不懈的努力。中共中央在通知中提出了十项综合治理措施：(1)全社会都要关心和教育青少年；(2)大力加强对青少年的理想、道德、纪律和法制教育；(3)积极开展群众性的、健康有益的文体活动，丰富青少年的业余、课余生活；(4)为青少年提供更好的精神产品，满足青少年的求知欲望；(5)严禁淫秽物品，整顿内容不健康的报刊，严厉打击引诱青少年犯罪的教唆犯；(6)严格纪律，在青少年中造成良好风气；(7)巩固在学率，减少辍学生；(8)认真做好有轻微违法犯罪行为的青少年的帮教工作，教育挽救失足者；(9)充分发挥离休退休老干部、老工人、老教师的作用，精心培养青少年；(10)抓紧制定保护青少年的有关法律，切实保障青少年的合法权益。中共中央提出的社会治安综合治理的十项重要措施，反映出中共中央对社会治安综合治理刑事政的认识，更加深刻、更加全面了。
（五）社会治安综合治理的根本方法是走群众路线
1986年2月全国政法工作会议明确提出，社会治安综合治理，实质上就是一项教育、挽救人、改造人的“系统工程”。要做好这项工作，根本的方法是走群众路线。不能只靠哪一个部门，而是要靠全党全社会；不能只用哪一种方法，而是要用千百种方法；不能只抓一阵子，而是要长期坚持。会议强调指出，各级党委和政府要进一步加强对社会治安综合治理的领导，把它列为精神文明建设的重要内容之一。同时该次会议进一步明确了社会治安综合治理的工作机制，对劳改劳教、基层基础等工作提出了明确要求。至此，中共中央对社会治安综合治理刑事政策的中心环节、社会治安综合治理的基础、根本方法与措施，首要环节与中心环节的关系、首要环节与社会治安综合治理的基础的关系有了比较科学的认识。
（六）社会治安综合治理必须认真解决好四个问题
