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随着社会主义市场经济的深入发展与国有企业改革的持续推进，股份制改造成为国有企业改制的普遍方式，单纯的国有公司越来越少，取而代之的是越来越多的国有资本控股公司与国有资本参股公司。这一转变带来的新问题便是国有控股、参股公司中国家工作人员的认定问题。国家工作人员的准确界定不仅决定案件是由公安机关还是检察机关立案侦查，而且极大地影响对行为人的定罪量刑。由于对此缺乏统一的认识，各地司法机关在对同类案件的处理上大相径庭，以致出现了被告人拿着同类案件的不同判决结果申诉上访的现象。为此，有必要深入研究国有控股、参股公司中国家工作人员的认定问题。


一、国有控股、参股公司的界定


国有企业改革是一个不断深入的过程，相关法律规定与司法解释也随之不断调整。1997年刑法颁布实施之时，国企改革尚处于探索阶段，国有资本的结构还比较单一，所以刑法规定也较为简单。刑法第九十三条第二款规定：国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。但是随着国有控股、参股公司的逐渐增多，理论界与司法实务界出现了国有控股、参股公司是否属于国有公司的争论，并相继提出了“国有全资说”、“国有控股说”等理论。


为解决这一分歧，《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》（以下简称《批复》）规定：在国有控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。即明确将国有控股、参股公司排除在了国有公司之外。此规定使得部分地区的司法机关将刑法规定的国有公司、企业仅限于国有独资公司、企业，将绝大多数国有控股、参股公司中的管理人员以非国家工作人员论，导致对侵害国有控股、参股公司中国有资产的行为打击不力。


2009年5月1日起施行的企业国有资产法提出了国家出资企业的概念，该法第五条规定，国家出资企业是国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。2010年12月2日最高人民法院与最高人民检察院联合下发的《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）沿用了国家出资企业的概念。自此，经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司中从事公务的人员被纳入国家工作人员的范畴，也就是经国家机关、国有公司、企业、事业单位委派不再是认定国有控股、参股公司中国家工作人员的必要条件。刑法第九十三条规定的“国家工作人员”的范围得以实质性地扩大，《批复》的内容也被突破。这是司法解释为顺应社会经济的发展而对法律作出的扩大解释。


对于国有控股、参股公司再次投资成立的公司是否属于国有控股、参股公司，理论界有不同的理解：一种意见认为，国有控股、参股公司再次投资设立的公司不是国有资本直接持股，不是国有控股、参股公司；另一种意见认为，国有控股、参股公司再次投资设立的公司是由持有国有股份的公司投资建立，也应认定为国有控股、参股公司。


笔者同意第二种意见。国有控股、参股公司就好比一瓶盐水，国有资本是盐，非国有资本是水，不管加入多少水，稀释多少次，水中仍然有盐分，不能因为盐水被稀释的次数多而否定其盐水的性质。既然《意见》将国有资本参股公司也纳入国家出资企业的范畴，就表明只要含有国有资本，就应认定为国家出资企业。如此认定并不会导致打击范围扩大，因为国有控股、参股公司与国家工作人员的认定是两个层面的问题，行为人是否是国家工作人员，关键还要看是否符合《意见》规定的形式要件与实质要件。


《意见》第六条规定，（1）经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，应当认定为国家工作人员。具体的任命机构和程序，不影响国家工作人员的认定。（2）经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。据此，国有控股、参股公司中的国家工作人员的认定需要具备的形式要件为受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派或者国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者决定。实质要件为从事组织、监督、经营、管理等公务。两要件缺一不可。


二、“国家工作人员”的理解


《意见》第六条第一款的规定，实质上是对刑法第九十三条规定的受国有单位委派到非国有公司中从事公务的国家工作人员的具体化，“提名、推荐、任命、批准”都是“委派”的具体形式。对于此种“委派型”的国家工作人员，刑法及《批复》早有规定，司法实践的认定也较为一致，不存在争议。现今司法实践中争议较大的是对国有控股、参股公司自身决定的从事公务的人员的认定问题。而争议的关键点在于准确认定国有控股、参股公司中“负有管理、监督国有资产职责的组织”。


对此，笔者认为，《意见》第六条本身已是对刑法的突破，对其理解应当从严把握，应将界定为国有控股、参股公司内部的党委与党政联席会。有一种观点认为国有控股、参股公司的股东会、董事会、监事会也应认定为“负有管理、监督国有资产职责的组织”，笔者认为此种观点不可取。国有控股、参股公司的股东会、董事会、监事会是整个公司的决策和执行机构，不仅代表了国有资产的利益，同时也代表了非国有资产的利益，其职责是促进所有公司资产的保值增值，并不是单纯的管理、监督国有资产的组织，如将其批准或决定的人员均认定为国家工作人员，会导致国家工作人员认定的宽泛化。当然，经公司党委和股东会或董事会联合下文批准或决定的人员，因其接受了党委的批准或任命，具备了受委托管理、经营国有资产的职责，应当认定为国家工作人员。反之，仅由股东会、董事会、监事会批准或决定的人员，不能认定为国家工作人员。所以，审判机关在审理此类案件时，应当着重审查行为人的任命程序，查清其任职是否由上级或本级党委或党政联席会批准或决定，不能仅将行为人从事组织、监督、管理工作作为认定国有控股、参股公司中国家工作人员的唯一要件。


值得注意的是，随着国企改革向纵深发展，国有控股、参股公司投资设立公司，乃至国有控股、参股公司投资设立的公司再次投资设立“孙子公司”的二次投资、三次投资的现象越来越普遍，如前所述，此类二次、三次投资公司也应认定为国有控股、参股公司，其中国家工作人员的认定，同样应把握两个要件，一是是否由国有单位委派或国有控股、参股公司的党委、党政联席会批准或决定，二是是否从事组织、监督、管理工作。


三、立法建议


我国是成文法国家，司法机关的任务是准确理解和适用法律。由于刑法及相关司法解释对国家工作人员和非国家工作人员的定罪量刑区别较大，使得司法实践中对国有控股、参股公司中国家工作人员的认定一直争论不休，此类案件在审理中争议的焦点往往就是行为人是否具有国家工作人员的身份。从保障国家工作人员职务行为的廉洁性出发，对公司中的国家工作人员处以更重的刑罚可以理解，但是对国有资产和私人财产予以平等保护是大势所趋，也更符合民主社会理念。所以，应将国家机关中的工作人员与公司、企业中的工作人员区别开来。


国家机关中的工作人员具有人民赋予的管理公共事务的权力，其利用职务便利贪污或者收受贿赂确实有损公务行为的廉洁性，应作为职务犯罪定罪处罚。而国家出资企业在更大程度上是一个市场经济主体，其与非国家出资企业在市场竞争中的地位是平等的，从这个意义上讲，国家出资企业中的工作人员与非国家出资企业中的工作人员在本质上是一致的。应当取消区别身份分别定罪的现有立法，实行公有制与非公有制的一体化保护，将国家出资企业中工作人员的行为纳入破坏社会主义市场经济秩序罪与侵犯财产罪的调整范畴。


（作者单位：湖北省武汉市中级人民法院）
贵州省贵阳市人民政府办公厅


贵阳市府办关于转发《贵阳市固定资产投资目标考核办法（暂行）》的通知

　


筑府办发〔2006〕107号

各区、市、县人民政府、高新开发区管委、金阳新区管委、市政府有关工作部门：

市发改委、市政府目标办拟定的《贵阳市固定资产投资目标考核办法》已经市人民政府研究同意，现转发给你们，请遵照执行。



贵阳市人民政府办公厅

二OO六年八月二十八日



贵阳市固定资产投资目标考核办法



第一条 为促进贵阳市经济继续保持平稳较快增长，提高经济运行的质量和效益，按照中央、国务院有关精神，以及省、市在促进区域经济发展方面的指导思想，坚持科学发展观，进一步加强对全市固定资产投资工作的指导、协调、监督和管理，通过实行固定资产投资目标责任制并建立激励机制，调动各方积极性，特制定本办法。

第二条 考核范围为承担固定资产投资及投资转固定资产目标任务的10个区（市、县）政府、高新开发区管委、金阳新区管委，市有关部门（包括承担固定资产投资及投资转固定资产目标任务的责任部门、直接服务的综合协调部门）。
实行主要领导负责制，重点考核责任人（主要领导、分管领导及相关具体经办人员）。

第三条 考核内容

（一）全社会固定资产投资目标完成情况；

（二）政府历年投资转固定资产（以下简称转固）目标完成情况（本项为阶段性目标考核，完成后不再进行考核。今后完工的建设项目按有关条例规定，必须按基本建设程序在规定时限内完成转固工作）。

（三）依法履行投资程序执行情况。

第四条 考评组织及职责分工

（一）固定资产投资目标制定及考核工作由市政府分管市长负责，分管秘书长协助工作。

（二）在分管市长的领导下，市政府目标办会同市发改委、市统计局负责固定资产投资目标完成情况的考核组织评审工作。

1、市统计局负责评估和提供全社会固定资产投资完成情况；

2、市发改委负责牵头组织转固工作并提供完成情况，负责牵头组织检查依法履行投资程序执行情况；

3、市政府目标办负责牵头起草年度考核奖励方案；

4、市政府目标办（市政府督查室）会同市发改委等部门对目标任务落实情况进行督促检查。

第五条 考核计分及奖励办法

（一）固定资产投资目标考核实行责任单位百分制计分。每年公布统计年报一个月后进行评审表彰，兑现责任奖励；未完成确保目标，不予奖励。

（二）转固目标单项考核，完成情况直接记入年终综合目标考核得分。原则按年度考核兑现，目标任务明确有完成时限的，可按完成时限兑现。

第六条 市发改委、市政府目标办根据本办法制定实施细则，并对年度固定资产投资目标等完成情况，提出具体考核奖励方案（完成情况、考核记分结果、奖励范围对象、奖励标准等），报市政府审定后兑现奖励。

第七条 奖励经费由市政府目标办编制预算，市财政列入每年全市综合目标奖励经费预算。

第八条 在固定资产投资工作中，凡弄虚作假的行为，一经查实，加重扣分，取消评奖资格，视情节轻重，由统计部门依照《统计法》予以处罚，市政府进行通报。事后发现的，并追回已发奖金。

第九条 本办法由市发改委、市政府目标办负责解释。

第十条 本办法自市政府审定后实施。



市发展和改革委员会

市 政 府 目 标 办

二OO六年八月十八日