国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知
国务院办公厅
国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知
国办发〔2006〕82号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
安全监管总局、煤矿安监局、发展改革委、公安部、监察部、财政部、劳动保障部、国土资源部、国资委、工商总局、电监会、全国总工会《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
整顿关闭非法和不具备安全生产条件以及不符合国家煤炭产业政策、布局不合理、破坏资源、污染环境的煤矿，淘汰落后的生产能力，是贯彻落实“十一五”规划纲要，调整和优化煤炭产业结构，提高煤炭生产力发展水平，保障煤炭工业节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展的重要举措；是减少煤矿事故、保护人民群众生命财产安全，促进安全生产形势稳定好转的迫切需要。各有关地区和部门要认真贯彻《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）、《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》（国办发明电〔2005〕21号）等有关要求，进一步提高对煤矿整顿关闭工作重要性的认识，把思想统一到党中央、国务院的相关决策部署上来，坚定信心，加大力度，切实抓好煤矿整顿关闭工作。
各产煤省（区、市）人民政府要加强对煤矿整顿关闭工作的统一领导，组织研究制订本地区煤矿整顿关闭的工作目标和主要任务，提出到2010年允许保留的小煤矿数量限制目标。要按照调整和优化煤炭产业结构、实现煤炭工业可持续发展的要求，根据国家法律、法规和政策规定，结合实际研究建立小煤矿退出的有效机制，并制定相关的经济政策和配套措施。要综合采取法律、经济和必要的行政手段，认真组织落实煤矿整顿关闭的有关规定，加强和规范煤炭资源整合，从严控制新建项目，推进煤矿整顿关闭工作顺利进行。
各有关地区要把煤矿整顿关闭工作作为实现安全生产的一项重要举措列入地方各级人民政府工作目标，纳入政绩考核内容，把关闭煤矿的任务逐级分解，层层落实到市（地）、县（市）、乡（镇）人民政府，建立健全政府统一领导、相关部门共同参与的联合执法机制，制定并执行规范的工作程序和实施细则，积极稳妥地推进煤矿整顿关闭工作。要注意研究新情况，解决新问题，做好有关应急预案，确保安全生产和社会稳定。要及时向社会公布关闭的矿井名单，建立群众监督机制，鼓励并认真核实群众举报，充分发挥社会舆论监督作用，严肃查处违法违纪和失职渎职行为，依法追究事故责任。
安全监管总局、煤矿安监局、发展改革委、公安部、监察部、财政部、劳动保障部、国土资源部、国资委、工商总局、电监会以及全国总工会等有关部门和单位要加强协调配合，充分发挥煤矿整顿关闭工作部际联席会议制度的作用，组织开展重点督查，研究提出有关政策措施，协调解决存在的问题，指导和推进全国煤矿整顿关闭工作。
国务院办公厅
二○○六年九月二十八日
关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的意见
安全监管总局 煤矿安监局 发展改革委 公安部
监察部 财政部 劳动保障部 国土资源部
国资委 工商总局 电监会 全国总工会
去年以来，为实现国务院确定的“争取用三年左右时间，解决小煤矿问题”的目标，各有关地区和部门按照国务院部署，集中开展对非法和不具备安全生产条件煤矿的整顿关闭工作，共取缔非法采煤矿点1万余处（次），关闭不具备安全生产条件和非法煤矿5900多处，取得了重要成果。但是，小煤矿数量多、规模小、布局不合理、破坏资源和环境的状况尚未得到根本改善；一些煤矿非法开采和超层越界开采行为仍然屡禁不止；一些地方煤炭资源整合不规范、煤矿建设项目违法违规等问题还比较突出，煤矿安全生产形势依然严峻。为进一步做好煤矿整顿关闭工作，现提出以下意见：
一、煤矿整顿关闭工作的目标和任务
煤矿整顿关闭工作的目标是：到2008年，煤炭开采秩序明显好转，无证开采和超层越界开采等违法行为得到有效制止，小煤矿事故有较大幅度下降，特别重大事故得到有效遏制，小煤矿百万吨死亡率力争控制在4以下；小煤矿基本实现正规开采，安全设施得到较大改善，煤矿安全管理水平和从业人员技术素质有较大提高；小煤矿数量大幅度减少，到2010年力争控制在1万处左右。
煤矿整顿关闭工作的主要任务是：依法取缔无证开采，关闭不具备安全生产条件、严重超层越界开采的煤矿；限期淘汰不符合产业政策、布局不合理、破坏资源、污染环境的煤矿；清理纠正违规越权核准和不符合安全标准的新建、改扩建煤矿项目。
二、关闭煤矿的类型
按照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等有关法律法规以及煤炭产业政策的有关要求，有下列情形之一的小煤矿，要予以关闭：
（一）不符合矿产资源规划和矿业权设置方案的；
（二）不符合经批准的煤炭工业发展规划和矿区总体规划的；
（三）未依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证、矿长安全资格证，擅自从事生产的；
（四）超层越界开采拒不退回的;
（五）3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患，仍然组织生产的；
（六）被依法责令停产整顿的矿井擅自组织生产或经整顿验收不合格的；
（七）存在煤与瓦斯突出、自然发火、冲击地压、水害威胁等重大安全生产隐患，经论证在现有技术条件下难以有效防治的；
（八）1个月内3次或者3次以上发现未对井下作业人员进行安全生产教育和培训或者特种作业人员无证上岗的；
（九）不同采矿权人，其被许可的采矿范围在垂直方向上相互重叠且影响安全生产的，只保留一个矿井，其他关闭；
（十）在大型煤炭矿区范围内开采的；
（十一）年生产能力在3万吨及以下的矿井，其中属于煤与瓦斯突出、水害威胁严重的必须在2006年年底前关闭，其他矿井必须在2007年年底前关闭；
（十二）资源接近枯竭的矿井，采矿许可证到期后一律予以关闭;
（十三）纳入资源整合范围的矿井，未履行煤矿建设项目相关核准手续和“三同时”（安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用）审批程序、违规越权核准，未重新取得采矿许可证、安全生产许可证和煤炭生产许可证擅自组织生产的；
（十四）擅自进行“三下”（建筑物下、水体下、铁路下）开采和在自然风景名胜区、文物保护区、重要水源地、重要设施等区域内开采的；
（十五）国家和地方产业政策明令淘汰的；
（十六）地方人民政府规定应予关闭的。
三、加强和规范煤炭资源整合，从严控制新开工建设项目
各有关地区和部门要严格按照安全监管总局、发展改革委等11个部（委、局）联合下发的《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》（安监总煤矿〔2006〕48号）的规定，由县级以上地方人民政府制订本地区煤炭资源整合方案，经省级人民政府批准后组织实施。
（一）煤炭资源整合必须是合法矿井对有开采价值的资源进行整合，已关闭或者属于上述16种关闭范围的矿井原则上不得纳入资源整合范围，经省级国土资源部门会同有关部门认定确有开采价值的资源经重新规划后可纳入整合。
（二）在国家划定的24个煤与瓦斯严重突出矿区和34个煤与瓦斯突出矿区内的小煤矿要列入资源整合的重点，但已关闭的煤与瓦斯突出、水害威胁严重矿井的资源不得纳入整合范围。
（三）所有纳入资源整合的矿井必须按照先关闭后整合、以大并小、以优并劣的原则进行整合，整合后形成的新矿井只能有一套生产系统，防止一证多井或多井拼凑，并按照建设项目审批（核准）和管理。
（四）煤炭资源整合后的矿井规模，山西、内蒙古、陕西不得低于30万吨/年，新疆、甘肃、青海、宁夏、北京、河北、东北及华东地区不得低于15万吨/年，西南和中南地区不得低于9万吨/年。
（五）地方各级人民政府及有关部门要加强对资源整合矿井的监管，严防小煤矿以整合名义逃避关闭，严防以矿井整合代替资源整合，严防整合期间组织生产。严禁采矿权人以承包、转包和租赁等方式，将部分或全部采矿权转给他人开采；对现有以承包、转包等方式开采矿产资源的，要认真清理，并依法严肃处理。
（六）要加强新建煤矿的监管，抑制低水平盲目建设。已批准（核准）规模在3万吨/年及以下的建设项目要立即停止建设，符合规定的可纳入煤炭资源整合范围。“十一五”期间，各地区一律停止审批（核准）30万吨/年以下的煤矿新建项目。对所有在建煤矿项目要按照发展改革委等5部门《关于印发新开工项目清理工作指导意见的通知》（发改投资〔2006〕1538号）规定，抓紧进行清理，凡属违法、违规或者越权审批的，一律责令停止施工。
四、完善煤矿整顿关闭工作联合执法机制
各有关地区要建立健全政府统一领导、相关部门共同参与的联合执法工作机制，明确并落实各相关部门在煤矿整顿关闭工作中的职责，及时研究解决存在的重大问题。各有关部门按照职责分工提出需要关闭的矿井名单，由安全生产监督管理部门会同各相关部门汇总后，提请地方人民政府依法予以关闭，并通报证照颁发管理机关，依法吊（注）销相关证照。
国土资源部门要加强对煤炭资源勘查、开采的监督管理，加大对无采矿许可证非法开采、超层越界开采等滥采乱挖煤炭资源违法行为的查处力度，负责组织认定资源接近枯竭矿井，清理不符合矿产资源规划和矿业权设置方案、大型煤炭矿区内及采矿许可范围相互重叠的矿井，提出有关关闭矿井名单。
发展改革部门负责清理纠正不符合经批准的煤炭工业发展规划和矿区总体规划、违规越权核准的新建和改扩建煤矿建设项目，负责控制煤矿建设矿井规模，提出有关关闭矿井名单。
煤炭行业管理部门要加强对煤矿生产的监督管理，加大对无煤炭生产许可证非法生产的查处力度，负责提出小煤矿数量控制规划目标，会同有关部门认定不符合产业政策、布局不合理和非法挂靠、一证多井或多井拼凑的矿井，提出有关关闭矿井名单。
煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构要加强煤矿安全生产的监督检查，对存在重大隐患矿井依法做出停产整顿、停止施工的监管监察指令，监督煤矿停产整顿情况，提出关闭不具备安全生产条件矿井名单。
工商行政管理部门负责取缔无照经营煤矿。
公安部门负责依法注销关闭煤矿的爆炸物品许可证件，监督关闭煤矿妥善处置剩余的爆炸物品，配合有关部门做好行政执法工作。
供电部门负责切断关闭矿井的供电电源，拆除供电设施，查处向非法煤矿供电的行为。
劳动保障部门负责依法查处煤矿非法用工，监督煤矿按照规定参加社会保险并缴纳社会保险费，指导和督促煤矿企业与劳动者签订劳动合同，加强劳动用工管理。
行政监察部门负责对参与煤矿整顿关闭工作的有关地方政府及部门履行职责情况实施监察。
国有资产监管机构会同有关部门针对存在重大安全生产隐患并经论证在现有技术条件下难以有效防治的国有煤矿，提出破产关闭的政策意见，建立正常退出机制。
从古代民间调解制度看《人民调解法》
石磊
引言：2010年8月28日，第十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》（下称人民调解法）,自2011年1月1日起施行。这部法律的颁布实施，是人民调解发展史上的一件大事，它对于及时、高效、妥善地解决民事纠纷和促进社会主义和谐社会的建设，将发挥更加重要的作用。这部具有中国特色的法律，它充分继承古代民间调解制度的精髓，展示了司法为民，服务大局的法律文化。本文将试着从古代民间调解制度历史演进、产生社会思想基础等角度入手，进行梳理和考察, 力图从中探寻同《人民调解法》之间的渊源。
关键词：民间调解制度历史演进、存续原因、和为贵、一脉相承
一、古代民间调解制度的历史演进
古代民间调解最早可追溯至西周, 西周时期的铜器铭文中已有对“调处”的记载。“调处”处理的案件范围相当广泛，诸如户婚、田土、钱债、斗殴等民事纠纷或轻微的刑事案件都在可“调处”之列。在周的官制中,已设有“司万民之难而和谐之”的专门负责调解事务的调人之职。
春秋时的孔子也憧憬建立一个“必也，使无诉乎”[1]的理想社会，在处理具体纠纷特别是家庭内部争议时，力主调诉息讼。《荀子•宥坐》记载，孔子在任鲁国司寇时，有一件父告子的案子，孔子把儿子拘押起来，放之三月而不决，当父亲请求撤销诉讼时，孔子马上就把儿子释放了。孔子的儒家思想自董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”后，在两千多年的封建社会里一直为主流思想，“礼之用，和为贵，先王之道斯为美”的思想，影响着历代统治者的治国策略和整个中华民族的价值理念、生活态度和处世方式。在这种思想的影响和支配下，调解便成为民间解决矛盾纠纷的基本方法之一。
汉代以后，在县以下的乡、亭、里设有啬夫，负有调私之责，出现纠纷首先由家族或乡一级调处，乡设有长老、里胥一类小官专门负责教化，负责调解民事纠纷和轻微的刑事纠纷，调解不成再到县衙起诉。
至两宋时, 民间调解呈现制度化的趋势, 调解制度得到法律确认，调解被引入司法程序，民间调解逐渐成为民事诉讼中的一项重要制度。
元代时调解制度有了进一步发展，广泛运用调解方式解决民事纠纷成为元代诉讼的一大特色。调解的方式有民间调解和司法机关调解，民间调解由基层社长负责对邻里间民事纠纷“以理喻解”，调解结果对当事人具有法律约束力，当事人一般不能再依同样的事实和理由提起诉讼。
至明清时期，调解制度已经趋于完善，统治者对民间调解更加重视，并将民间调解上升为法律规范。明清的乡约里正都负有解讼之责，《大明律》规定，凡里，各有乡约之规定，……，每当会日，里长甲首与里老集合里民，讲谕法令约规，莫敢无故不到者，或者置有申明亭，里民不孝不悌，或犯奸盗者，榜示姓名于上，发其羞恶之心，而改过自新者则去之；里老于婚户田土细故，许其于申明亭劝导而解决之。明中后期，各地又推行“乡约”制度，每里为一约，设“圣谕”、“天地神明纪纲法度”牌位，每半月一次集合本里人，宣讲圣谕，调处半月来的纠纷，约吏记录，如当事人同意和解，记入“和薄”，不同意者可起诉至官府。清朝《户部则例》则规定族长有查举该族良莠之权, 即包括对宗族内部纠纷的调处权, 族内纠纷调解，不得轻易告官。而其他中央和地方的立法中涉及民间调解的内容就更多。[2] 据清代《顺天府档案》中记载，宝坻县嘉庆15年至25年中自理的案件244件，其中有90％的案件以调解方式解决。
二、古代民间调解形式多种多样
（一）宗族调解, 是指宗族成员之间发生纠纷时, 族长依照家法、族规、村约所进行的调解和决断。关于宗族调解最早的记述可见于周, 当时的钟鼎铭文中已有“宗子”调解纠纷的记载。宗族调解实质上是族长和家长行使族内审判权的法官。官府既承认家法族规对于调整家族内部关系的法律效力,也认可族长对于族内民事纠纷的裁决。
（二）邻里亲友调解，是民间调解中较为普遍的一种方式, 是指纠纷发生以后, 由纠纷当事人的左邻右舍、亲戚朋友或长辈等人出面进行说合、劝导、调停的方式。在古代社会中, 纠纷大量发生在相邻、亲友之间, 故“熟人”之间的调解往往更易近情而息讼。邻里调解，通常采用疏导、说服、教育等方法，调解主体没有处罚决定权。如明初，在各地各乡设“申明亭”，推举公直老人主持调解民间纠纷，“凡民间应有词讼，许耆老里长准受于本亭剖理”，“凡不由里老处分，而径诉县官，此之谓越诉也。”。调解不能息诉的，方可诉至官府。
（三）乡里调解, 又称为乡治调解, 一般是指由乡老、里正等最基层的小吏调解一乡、一里的民事纠纷和轻微刑事案件的方式。明代就在乡里设立“申明亭”, 在宣讲礼义道德及圣谕的同时, 由里长、里正调处有关民间纠纷。而在清朝, 保甲组织具有调解纠纷的职责。在清代宝坻县刑房的档案中常见知县有这样的批语:“伤微事细, 著遵堂谕自邀乡保查明理处复夺, 毋轻涉讼”;“起衅甚微, 故着饬差协同乡保查明理处复夺, 毋轻涉讼” ，这些都是对乡里调解的生动再现。
三、古代民间调解何以长盛不衰
(一) 经济因素。传统中国社会封闭的小农经济是调解制度存续的经济基础。自秦汉到1840年鸦片战争之前1500余年,支撑传统中国社会存续和发展的主要经济形式一直是自给自足的小农经济。在这种经济体制下,社会成员日常所需基本上通过“男耕女织”的自足方式得以满足,而非通过建立在社会分工基础上的商品交换。小农经济极大地制约了社会成员的活动空间,将他们的民事行为压缩到乡村邻里的较小范围内,这就使民事活动往往以既存的人际关系为基础。如果因民事活动发生纠纷,其内在的人际关系基础就为调解提供了必要性和可能性。在这种情况下,纠纷的解决常常意味着原有人际关系的恢复、维持或至少是当事者的和平共处,而为了达成这样的解决,与其把具有外在强制性的判决作为处理的目标,还不如尽量说服当事者自觉地结束争议更为合理。
(二)宗法制度。古代中国以族而分，尤其是在自给自足的自然经济基础之上形成的宗法家族制度更是强化了这一基石。自给自足的自然经济基础之上，产生了宗法家族制度。在古代中国社会，个人不能超越宗法家族而独立，“宗法家族在对外复仇、对内抚育赡养等方面，发挥着重要职能。在这种环境中，个人的权利、利益是靠家族首长来维护的，个人既不能因为据有独立的私有财产而自由,也不能通过交换走上社会。”[3]从整体来看，国家关系、君臣关系只是家族关系、父子关系的延伸，调解解决家族成员间的纠纷是家族族长的应有职责，也是家族族长尊严与“面子”的体现。对于统治者维护统治秩序而言，家族首长在王权鞭长莫及的领域充当皇帝的半官僚、半立法、司法者，帮助皇帝管理臣民。通过族长的宗族调解（包括其他形式的调解）对于维护家族的稳定，从而维护社会的稳定具有特殊的意义。
(三) 思想文化影响。儒家意识形态和无讼社会氛围也成为了调解机制形成和持续的土壤。儒家的“中庸之道”、“以和为贵”、“反省内求”的思想成为“无讼”传统形成的思想主因。无讼是传统和谐理念在司法领域的一个折射,” [4]一方面, 调处息讼是官方实现“无讼”的手段与方法, 是官方刻意追求的结果: 历代官府往往把“讼”的多发与否作为评价官吏政的标准, 息讼则晋升, 大加褒扬, 从而形成了官吏在处理诉讼案件时惯用的四大息讼之术, 即“拖延”、“拒绝”、“感化”和“设置教唆词讼罪”。[5] 另一方面, “耻讼”、“贱讼”的观念在民间和民众意识中根深蒂固, 民间普遍认同“讼不可妄兴”、“讼不可长”, 以涉讼为耻辱。
（四）现实考虑。古代官府对有讼诉到公堂的人，第一反应便是把涉讼各方统统羁押待质。在审讯之时，不论原告、被告、证人都要跪听发落，稍有言辞不慎，便会招致棍棒之灾。刑讯之累外，诉讼费用的负担也是人们选择民间调解息讼的直接而又现实的原因。所谓“衙门朝南开，有理无钱莫进来”，反映了人们为讼费所累不得已放弃诉权的无奈。清代诉讼，打官司有挂号费、递状子有传呈费、领传票有出票费、想排期开庭有开堂费、开庭时交坐堂费、结案时有衙门费，名目繁多的收费使当事人官司终结之日，也是家资耗尽之时，所以多选择调解息诉。[6] 且在古代中国，由于法制的不健全，法律不可能涉及社会生活的方方面面，而民间调解以其无所不涉及的灵活性、高效的便捷性及解决矛盾的满意度等方面得到了人们普遍的的认可或首选。
四、《人民调解法》继承和发展了古代民间调解的有益成分
中国传统的古代民间调解制度源远流长、长盛不衰，这种现象足以说明它符合了特定背景历史条件下的需求，即适应自给自足的小农经济基础和长幼有序的宗族制度根基。凭借礼法结合的多种法律传统思想渊源，维护着三纲五常的伦理秩序，因此而产生的社会负面影响也一直持续至今。[7]由于在古代中国，“耻诉”、“贱诉”、“厌诉”的观念深入人心，民间以涉诉为耻，以互诉为宿仇。当纠纷发生时，人们首先想到的不是心平气和的诉诸于法律，而往往要么采用极端方式去处理，要么违背自己的意愿的忍气吞声，以至于矛盾未得以解决，矛盾更加激化。当然，传统的古代民间调解制度作为我国古代法律文化的重要组成部分，并非是完全是糟粕，其中也不乏相当多的有益成分，比如传统的古代民间调解制度对社会矛盾的缓和，维护社会秩序的稳定，当事人诉累的减轻以及邻里关系的和睦等方面的作用还是显而易见的，在这一方面，《人民调解法》很好的继承和发展了古代民间调解制度的有益成分，弃其糟粕，取其精华，将礼法做了较为精准的结合，具体表现如下几点：
(一)人民调解制度实现了“法律”化的重要转变。古代中国的民间调解制度在法律中较少体现。（如在清朝《户部则例》则只是用一小段做了对民间调解的规定）一般只是在民间通过约定俗成形成的纯民间性质的调解机制。而《人民调解法》将民间调解上升到专门的法律。因此，这次颁布的《中华人民共和国人民调解法》是我国历史上第一部全面规范人民调解工作的法律，它意味着我国的人民调解制度实现了“法律”化的重要转变，从而使人民调解工作进一步实现了有法可依，步入规范化、法制化的发展轨道。
(二)明确规定了当事人自愿平等、不违法、尊重当事人权利的原则。古代发生纠纷后的调解，主要依据伦理道德、民间习俗及族长意志，主要依靠族长、长者的威望，更多的是一种教化型的调解，但是由于时代的变迁，人际关系的改变，于是有增加合法性原则等现代法治原则的必要性。《人民调解法》在这方面就规定了四项原则，1、自愿平等原则。这是尊重人权的体现，这一原则的确立，有利于保障定纷止争的效率，有利于矛盾纠纷的调解和社会的安定团结；2、不违法原则。人民调解必须坚持依法调解和依社会公德调解，这是公正解决矛盾纠纷的基础；3、尊重当事人权利原则。人民调解组织不得因调解而阻止当事人通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利；4、调解优先的原则，积极运用人民调解促成案结事了，这是充分肯定人民调解在化解社会矛盾中的良好效果。所以，法律对人民调解的严格规定体现了法律的人民性，也使得人民调解制度有坚实可靠的法律地位，保证了人民调解制度的群众基础和法律基础。也是对民事实体法与程序法有益补充。
（三）科学的规范和完善了人民调解的组织形式、调解主体、调解程序等方面的制度。人民调解法对于人民调解的组织形式、人民调解员的选任、调解程序等诸多方面作出了明确的规定。比之古代调解制度更加科学、严密，调解组织更加规范、稳定，如元代法律只是规定村社的社长具有调解的职能。《至元条格》规定，“诸论诉婚姻、家财、田宅、债负，若不系违法重事，并听社长以理谕解，免使妨废农务，烦扰官司。”可以看出《人民调解法》如此详细科学的规定是在对古代民间调解制度在严密性、科学性上的新发展。
