延安市人民政府办公室关于印发《延安市突发事件应急预案管理暂行办法》的通知
陕西省延安市人民政府办公室
延安市人民政府办公室关于印发《延安市突发事件应急预案管理暂行办法》的通知
延政办发〔2012〕89号
各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
《延安市突发事件应急预案管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一二年七月二日
延安市突发事件应急预案管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为规范全市突发事件应急预案（以下简称应急预案）管理工作，增强应急预案的科学性、针对性和可操作性，全面提高应急预案体系建设水平，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《陕西省突发公共事件总体应急预案》及《延安市突发公共事件总体应急预案》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 应急预案是各县区、各部门、各单位为预防和处置可能发生的突发事件，预先制定的工作计划或行动方案。
第三条 应急预案管理是规划、组织、指导、检查应急预案体系建设的重要工作，包括预案编制、审批、发布、演练、修订、宣传、培训等环节。
第四条 应急预案管理工作应当坚持统一规划、分类指导、分级负责、属地为主、科学管理的原则。
第五条 全市各级应急管理办公室（以下简称应急办）负责应急预案管理，制定本辖区应急预案体系建设规划，指导、检查应急预案编制、实施工作。
第六条 各级政府、各工作部门必须高度重视应急预案管理工作，并由同级财政部门给与经费保障。
第二章 应急预案种类和内容
第七条 应急预案体系包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、县区应急预案、基层组织和单位应急预案、重大活动应急预案六类。
（一）市级总体应急预案是我市应对特别重大、重大、较大、一般突发公共事件的规范性文件，总体阐述延安市应急方针、政策、应急组织机构及相应的职责和应急行动的总体思路。
（二）市级专项应急预案是市政府及其有关部门为应对某一种或某几种突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的行动方案。由市政府有关部门牵头制定，报市政府批准后实施。专项应急预案是在总体应急预案的基础上充分考虑了某种特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有比较强的针对性。
（三）市级部门应急预案是市政府各部门根据市级总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的行动方案，由有关部门制定印发，报当地政府备案，针对性更强。
（四）县区应急预案是县区人民政府制定的总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案等。
（五）基层组织和单位应急预案是指乡镇（街道办事处）、村委会（社区）、学校及各类企事业单位为应对各类突发事件而制定的具体行动方案。
（六）重大活动应急预案是指举办大型会展和文化体育等重大活动时，主办单位针对可能发生的紧急情况制定的紧急行动方案。
第八条 应急预案内容主要包括总则、组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序与措施、应急保障措施、恢复与重建措施、监督管理、附则、附件等。
（一）总则。包括风险隐患分析、编制目的、编制依据、适用范围和工作原则等。
（二）组织指挥体系与职责。包括突发事件应对的领导机构、工作机构、现场指挥机构、专家组的组成及其职责等。
（三）预防与监测预警。包括监控、排查风险隐患等应急准备措施、突发事件的预警分级标准、预警信息发布或解除程序等。
（四）处置程序与措施。包括信息报告与发布、应急预案启动、分级响应、先期处置、分级应急和应急结束的程序与措施等。
（五）应急保障措施。包括资金、物资、技术、通信、治安、应急队伍、社会动员、交通和医疗卫生救援保障等。
（六）恢复与重建措施。包括善后处置、调查评估、恢复与重建、信息发布等。
（七）监督管理。包括应急预案学习、宣传、培训、演练及责任、奖惩等管理内容。
（八）附则。包括名词术语解释、预案生效时间等。
（九）附件。包括应急处置工作流程图、应急处置联系人和联系方式、应急资源情况一览表和相关应急预案名录等。
第九条 各类应急预案应根据其不同功能和作用，科学确定内容，做到切合实际、重点突出、易于操作、科学实用。
（一）总体应急预案应当突出原则性、指导性，着重对突发事件分类分级、工作原则、预案体系、组织机构、运行机制、应急保障等内容做出原则规定。
（二）专项应急预案应当对突发事件的类型级别、处置机构、应对方式、措施、程序等做出明确、具体规定。
（三）部门应急预案应当按照其职能，落实岗位责任，明确应对突发事件职责权限、工作任务和应对措施。
（四）基层单位应急预案应当着重规定突发事件发生后先期处置的具体程序和措施，力求做到简明扼要、好记管用。
（五）重大活动应急预案应当针对活动中可能出现的突发事件，预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施做出安排，防患于未然。
第三章 应急预案编制
第十条 编制应急预案应遵行以下原则：
（一）合法性原则。符合有关法律、法规及其他有关规定，充分体现以人为本，预防为主、预防与处置相结合等应急管理的工作原则。
（二）可行性原则。认真进行风险评估，全面分析应急资源需求与现状，力求应急措施明确具体，符合处置突发事件的实际，便于操作。
（三）简便性原则。内容完整，格式规范，重点突出，结构严谨，条理清楚，表述准确，简便易行。
（四）协调性原则。加强与应急预案相关部门的协调与沟通，确保上下级应急预案之间和同一层面应急预案之间的衔接协调，增强应急预案体系的协调性。
第十一条 编制应急预案应当遵循以下步骤：
（一）成立应急预案编写小组；
（二）开展风险分析研判；
（三）进行应急能力评估；
（四）组织起草；
（五）评审；
（六）审批；
（七）发布。
第十二条 市级总体应急预案的编制程序：
（一）市应急办负责组织起草；
（二）征求各县区及相关部门和市应急管理专家组意见；
（三）组织专家评审；
（四）市应急办将总体应急预案连同专家评审意见及意见采纳情况说明、应急预案涉及的相关法律法规一并报市政府办公室核审后提交市政府常务会议审定。
第十三条 市级专项应急预案的编制程序：
（一）由市级专项应急预案牵头部门商责任部门负责起草；
（二）征求应急预案涉及相关单位的意见；
（三）起草单位会同市应急办组织专家评审；
（四）报市政府审定。
第十四条 市级部门应急预案的编制程序：
（一）市级有关部门负责起草；
（二）起草单位组织评审；
（三）报市政府分管领导审定。
第十五条 各县区人民政府总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案参照市级对应应急预案的编发程序办理。
第十六条 基层应急预案由基层组织和单位负责起草、组织评审、征求意见，报其主管部门或上一级政府审批。
第十七条 重大活动应急预案按照“谁主办谁负责”的原则，由主办或承办单位负责起草。由市委、市政府主办或承办的市级大型活动应急预案，参照市级专项应急预案的编制程序办理。由市级相关部门、单位主办或承办的大型活动应急预案，参照市级部门应急预案的编制程序办理。
第十八条 总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案应编制简本或操作手册。
第四章 应急预案发布与备案
第十九条 市级总体应急预案以市政府文件印发。市级专项应急预案以市政府办公室文件印发。市级部门应急预案以本部门文件印发。基层组织和单位应急预案以编制单位名义印发。重大活动应急预案由活动主办或承办单位印发。
第二十条 总体应急预案报上一级政府备案。市级专项应急预案、部门应急预案报上一级政府相关部门和本级应急办备案。基层单位应急预案报所在地县级应急办备案。重大活动应急预案，均需于举办活动3天前报送上一级政府或主管部门备案。
第二十一条 报送应急预案应以书面文件一式5份，并附电子文档（WORD格式）。
第二十二条 各类应急预案应及时向社会公布。对确需保密的应急预案，按有关保密规定执行。
第五章 应急预案演练与修订
第二十三条 应急预案发布后，预案编制部门和单位应当及时组织预案演练，通过演练检验预案、完善预案、磨合机制、锻炼队伍。
第二十四条 应急预案演练应当坚持“统一规划，分项实施，突出实战，适应需求”的原则，按照计划准备、组织实施、评估总结三个阶段进行。
第二十五条 专项应急预案演练原则上三年组织一次。部门应急预案演练原则上二年组织一次。基层应急预案演练应当每年组织一次，大型活动应急预案演练可适时组织。演练可采取实战演练、模拟演练、桌面推演、计算机演练等形式。
第二十六条 市、县应急办根据辖区内各部门、单位上报的应急预案演练计划，统筹安排本级政府专项应急预案演练计划，指导、督促有关部门、单位落实演练计划，并派员参加演练活动。
第二十七条 应急预案演练前，组织实施演练的部门、单位必须制定应急预案演练方案。演练方案应当包括演练名称、演练队伍及人员、演练装备、器材、物资保障标准、演练经费来源、演练程序与方法、演练目标等内容。应急预案演练方案应当在演练开始前20天报同级政府应急办审核。
第二十八条 应急预案演练结束后，组织实施单位应当进行评估，评估报告于15日内报同级政府应急办和上一级政府主管部门。
第二十九条 应急预案编制部门、单位应根据实际需要和情势变化，针对应急预案演练中发现的问题，及时修订预案。
总体应急预案适时进行修订，专项应急预案、部门应急预案原则上每三年修订一次，基层组织和单位应急预案根据实际情况及时修订。
第三十条 修订中涉及组织职责、工作流程、预警和事件等级指标等变化时，应按本办法规定的编制应急预案的程序办理；其他修订由应急预案编制单位将变更部分报本级应急办备案。
第六章 应急预案宣传与培训
第三十一条 各级政府、各部门、各单位应当加强应急预案宣传、培训工作，使各级领导、应急管理人员和广大人民群众熟悉、掌握、了解应急预案内容和要求。
第三十二条 总体应急预案、专项应急预案的牵头部门应在应急预案批准发布20天内，将该应急预案的要点解读、宣传通稿和应急预案简本报本级政府应急办，由应急办会同同级宣传部门审核，经本级政府分管领导同志批准后，通过媒体向社会发布。
其他应急预案，由起草部门或单位编制应急预案简本，做好宣传解读工作。
第三十三条 各级政府应当把应急预案及相关应急管理知识作为公务员培训的内容，加强对领导干部的教育培训。
应急预案培训工作原则上纳入应急管理业务培训计划，由各级应急办商本级组织、人事部门组织实施。
第七章 应急预案检查
第三十四条 各级应急办应加强对应急预案管理工作督促检查。检查的主要内容包括：预案编制、指挥机构、应急准备、应急保障、宣传演练、信息报送和常态管理等。
第三十五条 建立应急预案管理工作评比考核机制，将其纳入应急管理工作考核内容，表彰奖励先进。
第三十六条 对未按照规定编制、修订应急预案的，或未按应急预案规定履行相关职责，造成严重后果的，依据有关法律法规及规定，追究相关单位和当事人责任。
第八章 附则
第三十七条 本办法适用于本市辖区内各级政府、各部门、各单位。
第三十八条 本办法自发布之日起施行。
呼吁司法诚信
杨青贵
某省一基层人民法院在审理一起该县财政局非法作为的案件中，基于法院在硬件设施建设上与其有瓜葛，上级领导要求法官作出有利于财政局的判决。审判委员会已按照要求作出对受害人不公正的判决书。并要求审判员按此宣布。尽管已想到可能受打击报复，在正义与人情之间，审判员最终还是作出了公正判决，抵制了来自上级和外部的压力，，维护了受害人的合法权益，维护了正义。后来，不管是在工资问题还是在晋升方面，都受到了非法“待遇”，后果相当悲惨。
如此违背法治之例实在太多了，这对于主张法治的国家来说相当不利。1999年我国把建设法治国家的方针写进宪法、开启了法治建设的新局面，在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的十六字方针中，有关执法方面的要求就占了后十二字之多，可见，执法成为了法治的重点。众所周知，在中国，执法主要是指司法。司法机关又主要是指拥有司法权的人民法院。所以，要法治必须要保障司法，要保障司法又必须保障人民法院依法独立行使司法权力。
如果一部法律是以正义和理性为立法成效之衡量标准，则其具有了法律“善”之性质。然则，从实证主义观点评析，法律的价值评价不能仅是自然法意义上之善法，更重要的是其在法律实际适用中的效用问题。使用中，若达到了具有人们普遍意义上之法律正义状态，我们就可以不妨称其为某一历史阶段正义之法（据博登海默分析，法律之正义标准是随主客观历史情况变化而变化的，因此，是有所发展的）。反之，可以称为一定程度上之恶法。据此，即使制定了一部广为称颂的法律，我们也不能称其为善法，只有在法律适用中坚守“司法诚信”原则，才能将理性的良法付诸实际，发挥法律所应有的作用，最终成为“善法”。
现阶段的中国不是立法落后，而是如何严肃执法问题，因存在众多客观历史因素的限制，主要指地方保护主义及“地缘”、“人缘”关系的干扰与制约，使司法公正效力大减，并呈现日益突出之险态，“执行难”成为社会转型时期的必然现象。司法独立问题已成为了当今法学界争论焦点之一，法界精英们为成功解决积极探求可循之道。
司法诚信，即司法机关在司法适用过程中必须严格诚信地适用法律，不受外界和内部的干涉，忠于宪法和法律的司法行为原则。在我国主要是指人民法院依法独立行使职权，以有效进行法律适用的活动。
司法诚信要真正成为人民法院坚守的原则，其核心必然要求加强司法独立，加强司法独立主要包括加强法官的独立、法院的独立和司法权的独立。
一、 司法的独立首先是法官的独立。
主观方面，作为一名优秀法官，至少应具备：
1. 坚实的法律理论基础知识。对法律知识有较强的宏观驾御能力。
2. 必要的社会生活经验和对对象的充分认知能力。为判决提供高效、准确和公正的途径。
3. 坚守职业道德，忠于宪法和法律。在法庭上扮演始终要保持中立的裁判者角色形象正确把握正义之要求。
4. 正确的审判动机和良好的审判心理，是依法履行职责的需要，具体体现于依法调整各类社会关系，以维护公平正义，制裁违法，保护当事人合法权利和利益。司法适用中，严禁掺杂个人不当动机。
客观方面。从本文引例看到了来自外部和内部的对法官不法干预严重侵害了法官的独立审判权。因此要加强法官独立，更重要的是加强对法官的保障。
1. 法官职业保障。社会蔑视法官的普遍性态度，则会降低法官职业的崇高性和形象度，使现有或即将成为的法官消极作为，敷衍塞责，践踏应有社会地位，严重减弱司法诚信度。此外，还存在大量非法律专业人员占据了法官职位，甚至在改革开放以来，法院在一定程度上仍是专业军人的“养老院”。我们不妨大力吸收借鉴和适合国情的某些“法律国家”的经验，并积极探索。据此，我们必须建立和严格遵守法官职业制度（中国的十二法官等级制度不妨认为是个好例，但也是有一定问题存在的），基层人民法院和中级人民法院法官由省级人大常委会任命和罢免；高级人民法院法官由全国人大常委会任命和罢免。设立全国司法人员管理委员会（必要时设分会）对法官统一进行监督和考评。此外，进行审判方式等多方面改革，改善当代法官“沦落”的社会形象和地位，并在市民社会中树立法官职业信仰，从而加强法官职业保障。
2. 法官职权保障。司法诚信要求在法院体系中必须加强法官职权保障。国家尽可能通过立法等各种有效手段杜绝来自法院系统外部的非法侵害。在内部，实行主审法官负责制，在和议庭成员中确定一名法官为案件主审法官，行使相应的职责，忠于法律和正义，实现“审”和“判”的有机统一，并对因事实不清造成的错案负担直接责任。合议庭内其他成员也据职责承担相应责任，以限制上级和同级其他法官的非法干预，加强法官审判独立性。如斯，请问本例中的对法官不正干预情况还会存在吗？
3. 法官生活保障。主要涉及法官工资和家庭生活两方面。
a. 设立法官工资保障制度，以专有制度，特别是实行财政经费单列制，防止其他机关部门（主要是行政机关）和法院内部相关人员控制和限制法官工资的不良现象，并严禁在任期内随意增减法官工资（不妨用立法加以限制），减少法官后顾之忧。
b. 法官家庭生活方面。依法对法官家庭进行保护，特别是成员的生命、财产安全。严厉禁止和打击以法官家庭安全作为要挟的违法犯罪行为，解决法官忧虑，以更充分地保护司法审判独立性。此外，我们还应以尽可能多的手段解决好法官家庭成员的再就业等问题，积极引导，使之坚持支持法官正义司法，“矫正”违法行为。
二、 司法独立也是法院的独立。法院作为司法机关应独立于行政和立法机关。但是，从中国现有的体制而言，法院主要在人缘和地缘上受到其他机关的限制，特别是地方保护主义。因此，必须采用切实可行办法予以解决。
1. 正确定位司法机关，弄清宪政关系，分清政府、公安局、司法局、财政局与司法机关的关系
2. 打破法院行政设置，建立更高效适用的法院区域设置体系，及其完善内部机构设置和权力运作。
3. 上级法院与下级法院之间是监督与被监督的关系，非领导与被领导关系，严禁干预司法。
4. 建立专有资金有效来源和使用制度，尽可能地减少法院和外部的摩擦，减少其他机关或公司、企事业单位的非法干预的可能性。
5. 法官的来源应该与立法和行政机关相对独立。应有独立的法官及其他人员的选派制度。
三、 司法权的独立是司法独立的另一必然要求。只有司法权的独立行使才能保障“善法”完全意义上的适用，而司法权的保障又是司法诚信的保障前提，正如法官和法院独立可最终归宿于司法独立原则。即此，将司法独立具体实践化尤为关键，最成功地将当事人主义和职权主义融合的德国和日本不外乎是个好例。据中国国情，我们应处理好司法工作与党的领导关系，实现党对师法路线、方针和政策的领导。正如博邓海默认为法律方法是解决无政府主义和专制主义的唯一方法，我坚信并坚决主张以切实可行的（更为重要的是确实执行）以排除包括公权力侵害的法律手段来保障司法独立。以强权抵制强权不外乎确实是种好办法，至少司法诚信也得到了一定保障嘛！
根据上述有限论述，我们不难发现，在司法诚信中，司法独立所发挥的作用是难以估量的。但是，由于个人知识和见解有限等，所涉及论述必然存在巨大的局限。尽管如此，我还是坚信司法诚信原则的要求最终还是可以归咎于坚持司法独立原则的要求。一定程度上讲，司法诚信就是司法独立。只有以司法诚信才能维护司法公正。司法诚信不仅是建立社会主义法治国家的必然要求，还是整个中国社会发展新时代的要求，更是实现中华民族伟大复兴的历史必然选择。所以，我们呼吁司法诚信原则。
2005年4月25日
于西南政法大学04级经贸法7班
要参考书目
《法理学 法律哲学与法律方法》 博登海默著 邓正来译 中政出版社
《司法实践中的理论探索》景汉朝著 法律出版社 西政学子文库
《诉讼心理学》 徐伟 鲁千晓著 人民法院出版社 2002年1月版
