随着经济社会的发展与人口的流动，我国农村对基层司法的需求越来越大。根据2003年的数据，全国大约是平均285人一起民事案件，当前我国农村人口占全国总人口数量的60%，从数量方面看，这表明我国潜在的司法需求主要来自农村，如果仅限于满足城市人口的司法需求就无法真正实现我国的法治蓝图。另一方面，尽管我国现代化进程很快，但是据统计，目前我国城市人口的增长比例为每年1%，照此进度我国要实现较全面的城市化大概还需要40年左右。因此，中国农村对司法的需求不但巨大，而且还会持续较长一段时期。
转型时期的中国农村基层司法主要呈现出以下几个特征：第一，经济性。随着市场经济的发展，农民开始全方位地参与各种经济活动，逐利性使农村矛盾中的经济特性日益显现出来，而不再以家长里短、婆媳纠纷为典型形式，农村招商引资、土地承包经营、土地征用补偿安置、房屋拆迁、农村基础设施建设、追讨工资、工伤抚恤等新问题不断显露出来。第二，亲缘性。农村“熟人社会”的根本格局并未被打破，农民参与经济活动主要仍以亲友合资或合伙、亲戚等集体外出打工为典型形式，发生纠纷的当事人之间存在不同程度的亲戚邻里关系。第三，简化性。复杂繁琐的诉讼程序被视为当代司法文明的体现，但与此同时却带来诉讼成本提高与诉讼效率低下的弊端，由于农村当事人的法律素养普遍较低，不能明确区分严格的诉讼程序与诉讼阶段，因而，他们只希望法院能以最为简便快捷的方式尽快结束诉讼。不论承认与否，农村与城市司法确实呈现出不同特征，这是当代中国司法无法回避且必须面对的一个重大现实，因此，高度重视进而有针对性地应对我国农村基层司法的特殊需求显得尤为必要。
重中之重是要结合农村现实，提高解决实际问题的能力，而不是只会高谈阔论、纸上谈兵。“法律只要不以民情为基础，就总会处于不稳定状态。民情是一个民族唯一的坚强耐久的力量。”法院必须秉持“公正司法、一心为民”的工作理念，时刻注重从农村基层这一特殊大环境出发来开展工作。法官应深入农村、贴近农民，平衡好法律规则与社情民意的关系，要结合特定的社会环境和社会效益来考虑，在现实和法律之间寻找一个切入点，找到合法、合情、合理的解决方案，而不是成为法律的“自动售货机”。正如苏力所言：“一个社会的法律的全部合法性最终必须而且只能基于这个社会的认可，而不是任何国外的做法或抽象的原则。最终说了算的，必须是以各方面表现出来的民意。”对于发生纠纷的农民，法官应极力说服他们心平气和理性维权，避免农民采取过于偏激极端的自救手段而使矛盾升级；针对农民文化素养和法律知识匮乏的现状，法官应加大基本法律的普及力度，通过举办民事诉讼宣传栏，将民事审判流程、诉讼费收取标准等诉讼知识予以张贴明示，从而提高农民的诉讼能力；在法庭审判及裁判文书中应当析法释明、充分说理，并引入判后答疑制度,使当事人从心理上更容易接受法院判决。
精简办案程序，灵活高效地处理农村纠纷。严密的法律体系与纷繁复杂的诉讼程序对农村基层司法不仅无法发挥出其优越性，相反会成为高效解决农村纠纷的桎梏，在此意义上而言，现代司法与乡土生活存在一种深沉的张力，因为农民不能充分理解诉讼程序的实质意义，更不能期望他们会在不同的诉讼阶段展开相应的诉讼活动。况且，受传统观点的持续影响，农民对于诉讼实体正义的追求远甚于程序正义，一味拘泥于严格的程序主义只会削弱农村当事人对法院以及法律的信任感。因此，基层法官应精简办案程序，尝试小额诉讼案件快速处理机制，提高诉讼效率，降低诉讼成本，通过灵活简便的形式实现当事人的程序利益。
拓宽办案思路，建立健全多元化解纠纷机制。必须清醒地认识到，诉讼只是定分止争的一种手段，而不是唯一途径。司法与社会具有互动关系，应该建立健全司法与社会联动、诉讼与调解相衔接的纠纷解决机制。想要更为妥善地解决我国农村矛盾，应当建立诉讼、民间调解、仲裁等多管齐下的纠纷化解模式，而不是仅靠基层法官的单打独斗。
（作者单位：西南政法大学；重庆市石柱土家族自治县人民法院）
最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）
最高人民法院
最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）
1963年8月28日，最高人民法院
意见
全国各级人民法院在党的领导下，根据党的政策和国家法律，审理了大量的民事案件，开展了法纪宣传教育工作，积累了丰富的经验，取得了很大的成绩。但是，民事审判工作也存在着不少问题。为了更好地贯彻执行民事审判政策，现在仅就民事审判工作中有关财产权益和婚姻家庭两个方面所存在的主要问题，根据党的政策，国家的法律、法令及各地的审判实践经验提出一些意见。
一、关于财产权益纠纷方面的问题
财产权益纠纷近年来有显著的回升，类型也很多，但其中所争执的财物较多和影响面最大的是集体与集体、集体与国家之间的土地、山林、水利纠纷；数量最多的是房屋纠纷。这些纠纷往往涉及到社会主义与资本主义两条道路的斗争，甚至有的混杂着敌我斗争，是直接关系到维护社会主义所有制，增强人民内部团结，调动群众生产积极性，促进社会主义经济发展和防止自发的资本主义倾向的重大社会问题。各级人民法院在审理财产权益案件时，必须贯彻执行党的有关政策和国家的法律、法令，首先保护国家与集体的利益，同时也要保护个人的合法权益；维护社会主义经济秩序的正常进行；从有利社会主义所有制的稳定，有利人民内部团结和有利生产、有利进步出发，向损害国家、损害集体和自发的资本主义倾向以及封建残余势力作斗争。
（一）土地、山林、水利纠纷问题
当前发生土地、山林、水利纠纷的原因主要有五种：一、因公社体制调整，新划界址不清，或者调整不合理引起的纠纷；二、土地改革、合作化或公社化时所遗留的问题；三、由于河流、湖泊自然变迁引起的纠纷；四、宅基地的使用权纠纷；五、社员个人或集体侵犯国家、集体和他人的所有权、使用权、经营权而引起的纠纷。上述纠纷绝大部分是属于集体与集体或集体与个人之间的纠纷，其中有的纠纷由于封建宗法观念或者地、富、反、坏分子乘机挑拨破坏，如不正确及时处理，往往会酿成群众性的哄闹、械斗，危害很大。为了更好的解决这些案件，必须在党委的直接领导下，配合有关部门，调查研究，弄清事实，根据“农村人民公社工作条例修正草案”和党的有关政策、法律，提出处理意见，尽量进行协商解决。特别是山林、水利等生产纠纷引起的群众械斗事件，法院应在党委直接领导下，积极配合有关部门迅速采取措施，防止事态扩大，分清是非，分清敌我，区别对待，妥善解决。对打死打伤人的犯罪分子，要依法处理，对少数反坏分子乘机破坏的，要依法严惩。在具体处理案件时，应掌握以下几点：
1．对于土地纠纷，总的应当根据土地所有权归国家与集体（土地包括社员的自留山、自留地、宅基地等等），一律不准出租和买卖的原则，结合具体情况，予以合理解决。
集体与集体之间因公社体制调整、调整插花地和合作化、公社化的遗留等问题引起的纠纷，应当根据1962年2月13日中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示的原则精神，原来“四固定”的土地，如果是合理的或者大体上合理的可以基本不动，个别调整。如果由于各种原因，几年来变动很大，队与队之间过于悬殊，群众要求调整的，应当进行调整，但是不要打乱重分。并且在便利生产、有利改良土壤、培养地力、保持水土、增加水利建设等前提下处理。如因土地调整致使一方亏损的，应当退还或者补给一定的土地。如系因所有权不明或者地界不清引起的，应调查研究确定所有权。如经查证无据的，可根据上述原则，报请应管辖的人委酌情划定。土地上已种植的作物，应该通过协商，一般的当季作物谁种归谁，也可以由原主付给对方合理的工本费用。
对于自留地纠纷，应当根据归社员家庭使用长期不变的精神处理。对于坟山、坟地纠纷，在不严重影响生产和集体利益的情况下，也要适当的照顾到历史习惯。
关于宅基地使用权纠纷，社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变。宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。社员不能借口修建房屋，随便扩大墙院，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。
对于集体与集体之间一方侵犯另一方所有权的，应当制止这种不法行为，将土地归还原主，已种植作物的，可由原主付给一定的工本费。如侵占的系荒地，可经过双方协商，由开垦者续种一定时期，也可有补偿的退回原主。社员个人侵占集体土地或者他人使用的自留地、开荒地、宅基地、坟山等，应当予以制止，令其归还原主，其所用工本费，可协商解决。
2．山林纠纷，总的应该从有利发展山区生产，保护山林，便于经营管理和合理利用山林资源的原则出发，照顾历史情况和群众的实际需要，统盘考虑，予以合理解决。
集体与集体之间因争所有权的纠纷，一般的应以高级社时期已经确定的产权为基础，并参照历史和当前的实际情况，根据长期不变的原则处理。
凡是按照规定已分配给社员经营的自留山，应根据长期不变的精神处理。高级社时期已划归社员所有的零星树木和公社化以来社员在屋前屋后或者在生产队指定的地方种植的树木，都应归社员永远所有。
对于历史习惯性的砍柴与封山育林之间的矛盾而发生的纠纷，应当在保护山林所有权的前提下，强调封山育林，同时也要照顾历史习惯，通过协商办法，适当解决群众烧柴的实际需要。
对于集体或者个人滥伐、盗伐国家、集体、个人的树木的，必须按森林保护条例的规定严肃处理。一般的应酌情令其赔偿，情节严重的，除追回物款外，并应予以刑事或其他处分。对明知林权不清，也不经请示，而擅自砍伐树木的，应按滥砍处理。对于因山界不清而误砍树木的纠纷，要查明情况，划清山界。对误砍的树木应予退还或补偿，但不要作其他处罚。
3．关于水利和水上资源的纠纷，一般的应以原来所决定的所有权或者根据合同规定的权利、义务为基础，参照历史习惯，从便于管理，保护维修和充分综合利用的原则出发，本着团结、互助、互利的精神，予以合理解决。对于违犯合同或公约而造成对方损失的，应负赔偿责任。
（二）房屋纠纷问题
房屋纠纷，目前主要有：一、土地改革遗留问题；二、退赔遗留问题；三、房屋买卖纠纷；四、典当回赎纠纷；五、租赁纠纷；六、有关城镇房屋进行社会主义改造的纠纷。上述纠纷中有的是正当的合理的要求；也有的是进行房屋投机倒把活动；有的是房主借房屋缺乏的情况，任意抬高租金或转租、强行收房；有的是不法资产阶级分子乘机倒回已经社会主义改造的房屋；有的是地富分子进行反攻倒算。
处理房屋纠纷，应当根据“农村人民公社工作条例修正草案”和党的有关政策与国家法律的规定，首先注意保护国家、集体所有的房屋不受侵犯；保护依法属于公民个人所有的房屋，不受侵犯。目前在城市要打击不法资产阶级分子反改造的活动；在农村要打击地主、富农分子反攻倒算的破坏。在上述原则下，处理具体案件时，要注意房屋维修，鼓励房屋建筑，合理使用房屋和稳定住房秩序，既要照顾住户的经济情况和需要，又要保护房主的合法收益和正当的合法买卖。
1．对土改遗留问题的处理，一般的应该以土改时决定的产权为准，当时决定归谁所有，即应归谁所有，不再变动。如将当时在外地的中、贫农的房屋已确权给其他贫雇农，而现在回到农村又确实需要房屋的，原则上不退给原房屋，可由生产队设法另行安置，如果经过协商双方同意，也可退还给原房屋，由生产队设法补偿对方的损失。凡是土改时在外地已分得房屋的，不退给原房屋，也不另行分给房屋。如果土改时不应分给房屋的人，以欺骗手段侵占了当时在外地的劳动人民的房屋，原房主现在提出要房时，应予退还或者采用给予补偿的办法予以合理解决。地主、富农在土改时应没收而被遗漏的房屋，应当按照土地改革法予以没收，收归国家或集体所有。
2．关于退赔遗留问题，应当根据党的退赔政策处理，凡是从人民公社成立以来，向公社、生产队、社员个人平调的房屋，坚决退赔。原房屋还在的，应退还给原房屋。如果原房屋已拆毁或者不能退或者马上退有困难的，应作价补偿或者转为租赁关系。如果社员的住房因而发生困难的，应调给相当的房屋或者设法帮助修建。
3．凡是依法准许买卖的房屋，经过正当合法手续确定了房屋买卖关系的，应保护双方的权利，一方不能反悔废除买卖契约。出卖人应按期交出房屋，不得追价或倒回房屋；买主应按期交付价款。对于因“共产风”影响，买卖双方都故意未全部执行买卖契约而引起纠纷的，一般的应维持买卖关系。但在处理时，应适当地考虑到房价是否合理和双方的实际需要。如果房价确实不合理或者由于拖延执行造成出卖人的损失，可说服买主适当增加房价或给予补偿。如果买主有房住而出卖人确实需要居住此房的，也可以调解将房屋退回出卖人，由出卖人适当补偿买主的损失。
4．劳动人民之间的房屋典当权，除土改中已经解决者不再变动外，应当予以承认，在典期届满时准予回赎。如典当契约已载明过期不赎作为绝卖的，按契约规定处理。如因典当契约未载明回赎期限或过期作为绝卖的，可根据当地规定或参照当地劳动人民的历史习惯，予以合理解决。
在处理回赎问题时，应照顾双方的实际需要情况，如果承典人确实无房住，而出典人又不缺房的，可调解延期回赎，也可回赎一部。房屋回赎后，出租或出卖的，原承典人在同等的价格上有优先承租、承买权。如因典价折算发生纠纷时，原则上应按国家规定牌价为准，但是要考虑到双方当事人的经济情况，回赎目的和住房等实际情况，进行协商解决。
5．对于房屋租赁纠纷，应本着既保证房主所有权，又保障房客有房可住的原则处理。公民个人依法有权出租属于个人所有的房屋，并收取公平合理的租金。房主不能任意增租、强行收房，房客也不能拖欠房租或转租。租期届满，房主确因住房困难要求收回自住的，应当允许，但必须给承租人找房搬家的时间。
6．对转手倒卖房屋或房屋材料，从中牟取暴利，进行投机活动的，应严肃处理，除倒回物款外，情节严重的，还应酌情依法处理。
7．对有关城镇社会主义改造的房屋纠纷，应按照党对资本主义工商业进行社会主义改造的政策精神处理，坚决制止不法资产阶级分子非法倒回房产的行为。
8．对属于地、富分子反攻倒算的破坏行为，应予以坚决打击，不应作一般房屋案件处理。
二、关于婚姻家庭纠纷方面的问题
婚姻家庭纠纷历年来占全部民事案件的80％左右。发生纠纷的原因和情况是极为复杂的，一般都或多或少的反映了社会主义的婚姻观点与资本主义的甚至是封建主义的婚姻观点的斗争。婚姻家庭纠纷，是关系到人民的进步和幸福，子女的身心健康，共产主义道德的树立和社会生产力发展的重大社会问题。因此，处理婚姻家庭纠纷，必须根据党的婚姻政策和婚姻法的规定，坚持婚姻自由、男女平等、一夫一妻、保护妇女和子女的合法利益、尊老爱幼的基本原则，强调巩固和改善婚姻家庭关系，提倡共产主义道德，反对资产阶级思想和封建思想，本着有利团结、生产和进步的精神，处理具体案件。同时，由于婚姻家庭纠纷一般是人民内部的问题，当事人的思想情况错综复杂，因此，必须坚持“调解为主”的方针，认真地细致地做透思想教育工作。
（一）离与不离的基本原则界限问题
在处理离婚案件中，最主要最难掌握的问题是如何划清离与不离的基本原则界限问题。在这个问题上，我们认为，首先是从他们的婚姻基础（指自由结合还是包办）、婚后感情和离婚的原因，来查清夫妻关系是否还可以维持；其次要充分考虑子女的利益和社会的影响。对于那些感情还没有完全破裂，离婚理由不当，尤其是结婚多年生有子女，经过教育有重新和好可能的，不要判决离婚。应当向他们进行细致的思想教育工作，使他们慎重考虑，珍惜他们的夫妻关系和子女的利益，照顾社会影响，重归和好。
对那些原来婚姻基础、感情都好，由于一方确实因资产阶级思想、喜新厌旧，腐化堕落提出坚决离婚，而对方又坚决不愿离婚的，法院应协同有关部门，支持有理的一方，严格批评教育错误的一方，促使双方和好，不要轻率判离。对于情节恶劣，后果严重的可以建议有关部门给予应有的处分。对那些夫妻感情已完全破裂，确实不可能和好的，法院应积极做好坚持不离一方的思想工作，判决离婚。
（二）重婚问题
重婚是有配偶的男女，未曾办理离婚的法律手续，又与他人登记结婚的，或者虽未登记，而实际上已构成重婚的。重婚是违法行为，必须严肃处理。原则上应当维持原配夫妻关系，宣布重婚关系无效。对于重婚行为应根据重婚的原因、情节和后果予以适当处理。
凡是由于严重的自然灾害确实因生活困难而与他人重婚的，可以不按重婚罪论处，但应进行批评教育。对于婚姻问题的解决。原则上应维持原来的婚姻关系。在具体处理案件时，既要维护法律的严肃性，也要从实际出发，根据婚姻基础、感情好坏、重婚时间长短、有无子女等全面加以考虑，妥善处理。对那种原来夫妻感情还好，并有恢复和好可能的，应尽量作好调解工作，争取与原夫和好。如果原来夫妻感情不好，女方坚决不愿回去的，或者外出重婚的时间长，与后夫感情很好，而且已生儿育女的，经动员教育无效，可以说服原夫调解或判决离婚。无论离与不离，均应做好思想教育工作，不要简单强制女方回原夫家，女方同意回去的，也应作好家庭和群众工作，消除舆论障碍和女方的思想顾虑。同时，要防止侵犯人权和抢婚械斗事件的发生。
对重婚纳妾或者好逸恶劳，贪图享受，重婚骗财屡教不改的分子，应给予适当的刑事处分，并解除其非法婚姻关系。
（三）买卖婚姻问题
买卖婚姻，是指第三者（包括父母）以索取大量财物为目的，强迫包办他人婚姻。买卖婚姻是法律所禁止的违法行为。对于以索取财物为目的，强迫包办他人婚姻的人，一般的应给予严肃的批评教育，情节恶劣，后果严重的，可酌情给予刑事处分。如果因买卖婚姻提出离婚，又确实未曾建立感情的，应当准予离婚，用于买卖婚姻的财物，应区别对待，是否没收，可根据当地情况提出具体的处理方案，报请省委决定。如果尚未结婚或者结婚时间不长，因买卖婚姻造成男方生产、生活上的严重困难，可酌情令收受财物的人返还一部或全部。但不能因返还财物妨碍婚姻自由或再次造成买卖婚姻。如果婚姻基本上系自主自愿，一方父母虽然索取了对方小量财物，对于这种问题主要是进行正面教育，提倡新风尚的问题，不应作为买卖婚姻处理。对于索取的财物，不予没收，一般的也不予追还，如发生争执时，可根据具体情况参照上述精神合理解决。
对于以骗财为职业的媒婆和拐卖妇女的人贩子，必须根据情节，依法严加惩办，其所得财物一律没收。
（四）保护军婚问题
保护革命军人婚姻问题，是巩固革命军人的战斗意志，巩固部队、巩固国防的重要问题，是人民法院的一项经常性的政治任务。破坏军人婚姻的现象是阶级斗争的一种反映，各级人民法院必须根据党的政策和国家法律，依据具体情况分别对待，严肃处理，不得拖延。在具体处理时，一般的应当对当事人予以批评教育，责令其具结悔改，建议党、团、行政组织，予以适当的纪律处分，制止其违法行为；凡属利用军属困难进行挑拨、引诱或利用职权威胁进行奸污的，应根据情节轻重和影响大小依法惩处；对那些情节特别恶劣的坏分子，特别是少数为非作歹的坏干部，必须依法从严惩处。
对于有关现役革命军人的离婚和取消婚约纠纷，必须根据婚姻法的有关规定和中央军委总政治部、最高人民法院、内务部等历次有关指示，从保护革命军人婚姻关系出发，予以正确处理。如果男女双方都是军人或者军人提出离婚的，应按照一般婚姻案件处理。如果军人配偶向军人提出离婚或者要求取消婚约的，应按照或者比照婚姻法十九条的规定，必须取得军人的同意。具体处理时，应该特别慎重，要会同有关部门向军人配偶进行爱国主义的教育，使他们放弃离婚或取消婚约的要求，与军人重归和好。如果双方关系已完全破裂不可能和好的，可通过军队政治机关向军人进行工作，待军人同意时，才可准予离婚或取消婚约。
（五）离婚案件中的财产和生活费问题
离婚案件的财产纠纷，当前存在的问题主要是各种财产应如何处理的问题。有的法院对妇女应得的财产保护不够，有的由于让妇女退出大量财物，影响到妇女的婚姻自由。有的法院对妇女借离婚索要大量的生活费或男方为了达到离婚目的假许给付大量的生活费，没有认真负责对待，造成判决后执行的困难。
处理离婚后的财产和生活费纠纷，必须根据婚姻法的规定，本着有利生产和切实保护妇女与子女的合法权益的原则处理。妇女的婚前财产应归妇女所有。对其他财产，如房屋、家具、生产工具等，最好由双方协商合理解决，如协商不成，应根据双方结婚时间的长短，家庭财产的变化情况和双方的实际需要等，予以合情合理的解决。男女双方本人生活必需的衣物用品，应归本人所有。口粮、工分和根据按劳分配的其他物款以及自留地收益等，除共同生活已用的外，应按家庭人口共同分配。女方离婚后未再婚，如果在一定时期内不能独立维持生活的，应由男方根据实际情况负担适当的生活费。对一方年老、残废或有病等实际上无劳动能力，而又无依无靠的人，必须更好的予以照顾，必要时则判给较长的或者长期的生活费。
（六）继承问题
处理继承纠纷，应根据宪法和婚姻法的规定，本着保护法定继承人的合法继承权，同时又要提倡互相扶助和抚养的共产主义道德风尚。被继承人的遗产，首先应由其配偶、子女和父母来继承。如果没有配偶、子女和父母的，同胞姊妹兄弟有继承其财产的权利。同一顺序的法定继承人中继承的财物和数额，应首先照顾未成年和无劳动能力的人，其次应考虑继承人对被继承人生前所尽扶养义务和生产、生活的实际需要情况。对那些有虐待遗弃被继承人行为的人，也可不准其继承。遗嘱人可以将其私有财产的一部或全部，给予法定继承人中的一人或数人，也可以给予国家或集体，或者任何个人。但遗嘱人不能剥夺未成年或其他无劳动能力的法定继承人的应继承份。遗嘱不能违背国家的法律规定。无法定继承人又无遗嘱的，其遗产应收归国有或集体所有。其生前的合法债务应由遗产中偿还。
寡妇结婚时，可以把应该归她继承的遗产带走，任何人不能干涉。但如果她已生有子女，又不带走，应先保证留下子女足够的生活费用。
